1.1 德国的土地征收补偿原则
德国的土地征收补偿原则可以分为如下三个时期,分别是19世纪的全额补偿时期、魏玛时期的适当补偿以及基本法时期的“公平补偿原则”。
1949德国公布的基本法第14条规定:“土地征收补偿,必须公平衡量公共及参与人的利益以后再作决定。”德国基本法公平补偿的意思就是,土地征收时,应对公共利益与土地被征收人的利益进行衡量,并且应该给予公平的衡量,把公共利益与参与人的利益放在同等地位上,不偏不倚。这种既不偏颇当事人的利益,也不私好“公众”而牺牲私人利益就是基本法的公平补偿。
在实务上,德国法院对基本法的贯彻,实质也仍然是类似于“全额补偿”。德国联邦普通法院在1952年6月10的一个判决就认为,在土地征收案件中,被征收人可以由补偿费,再获得与其被征收的土地同样价值的土地。联邦普通法院对公平补偿的诠释就是根据等值理论给予被征收人市价(全额)的补偿。虽然德国在1968年12月6日着名的“汉堡水坝案”中认为,基本法公平补偿的规定,不是一定必须给予全额补偿,只以交易价值为导向的补偿,并非基本法的本意。所以,被征收人并不一定必须被给予与被征物“完全等值”的补偿。但是由于德国的立法实务多是采纳全额补偿。联邦普通法院认为只有在例外的情形(例如立法者特别的立法),才允许给予低于市价的补偿。①
在立法上,德国在二战后制定的法律也是采纳全额补偿。1953年8月3日公布的战后第一个联邦征收法律《建筑用地取得法》规定,土地征收补偿不仅包括被征收土地的“权利损失”,还包括其他因征收而引起的“财产的不利益”。在1960年6月23日制定的《联邦建筑法》规定,征收补偿主要有三种:实体损失补偿、负担损失补偿和其他损失补偿。
综上所述,虽然德国在各个时期有关土地征收补偿原则的具体提法不同,但基本内容是保持一致的,就是倾向于以市价给予全额补偿。
1.2 德国的土地征收补偿范围
根据德国《联邦建筑法》的规定,土地征收补偿范围,主要有实体损失补偿、其他财产损失补偿与负担损失补偿3种。
1.2.1 实体损失补偿
实体损失补偿是指对被征收土地以及其他征收的“标的的价值”的补偿。
1.2.2 其他财产损失补偿
其他财产损失补偿是指实体补偿之后,财产权人仍有的损失补偿。《联邦建筑法》第96条列举了三种其他损失补偿的种类:(1)对目前财产权人的职业、营业能力以及其欲达成的工作,造成暂时持续性的损害。但是这种损失额以不超过在另一块土地上造成与目前同等的利用,所需的花费为限。(2)因征收使得征收剩余的土地,或/！/是使得与征收土地有空间及经济上密切关联的财产权,产生价值上的减损。(3)因迁居所引起的必要的迁徙费用。
1.2.3 负担补偿
这主要是指因征收而解除的租赁契约,或是该契约的解除(或中止)是因为该房屋即将被整建或是强制更新,以致无人承租或是致使闲置无用,这将使财产权人短暂的失去租金的收入,这应给予补偿;以及因此承租人或承租人因被解约,必须迁居以及暂时另觅居处,而所需迁徙费等等的损失,包括在特别负担的范围之内。
1.3 德国的土地征收
关于的土地征收补偿标准,德国的《联邦建筑法》规定最为详细,《联邦建筑法》也是德国最为重要的有关征收的法律。《联邦建筑法》有关土地征收补偿标准的规定如下:
1.3.1 实体损失
实体损失,是指被征收土地以及其他征收的“标的的价值”。《联邦建筑法》第95条规定,实体损失的补偿标准是征收官署决定征收计划时的“市价”。该法同时在142条规定,所谓市价是指在通常交易的情况下,该被征收的土地与其他标的具有的法律权利,事实特征,其他状况及其所在的地点,所具有的价值;特殊与个人关系,在计算该被征收土地与其他标的时,不予以考虑。
1.3.2 其他财产损失补偿标准
所谓其他财产损失是指实体补偿之后,财产权人仍有的损失。营业损失补偿、残余地补偿与迁徙费补偿都都属于此列。
对于营业损失的补偿最高额,不能超过将另一块土地重建为原来品质的必要花费,也就是不能超过重建费用。
关于残余地的补偿,依照德国法院实务,若是对于已征收部分的市价补偿,已经超过原有整块土地的实际价值很多的时候,就不可以另外提起独立的残余地补偿。这是因为德国自帝国法院时代,就采取所谓的差额计算法,这种计算法是将整块不动产在征收前的市价,减去部分征收后,剩余土地的市价,所得的差额,便是应支付的已征收部分土地的补偿费与剩余土地的所失利益的总和。
迁徙费的补偿,主要包括营业体在迁徙过程中必要的开销,诸如运费、保险费、人员安置费、找寻店面的费用以及装修费用等。
2 德国与我国土地征收补偿制度比较
2.1 土地征收补偿原则比较
我国关于土地征收补偿原则一直没有明确统一的规定。在第四次宪法修正案颁布以前,宪法没有补偿的规定,当然也没有补偿原则的规定。第四次宪法修正案颁布以后,对土地征收补偿原则也没有具体规定。单从以前的具体法律法规关于土地征收补偿原则的规定来看,主要存在四种模式:(1)规定“给与一定的补偿”,如《乡镇企业负担监督管理办法》第17 条。(2)规定“给与相应补偿”,如《农村土地承包法》第16 条。(3)规定“给与适当补偿”,如《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》第12 条。(4)规定“给与合理补偿”,如《归
侨侨眷权益保护法》第13 条。②从这些具体的法律法规对补偿的原则性规定,再结合我国土地征收补偿标准和补偿范围可以看出,我国土地征收补偿主要是采取适当补偿原则,但是我国的适当补偿主要又是不完全补偿。 德国与我国法律均没有对土地征收补偿原则作出明确的一般规定,但是德国无论是具体法律规定还是实务上都倾向于给予全额补偿,从前文可看出德国法院在实践中是依据等值理论给予市价补偿,这是德国不同于我国之处。
2.2 土地征收补偿范围比较
。 安置补助费;(3)地上附着物和青苗的补偿。
关于土地征收补偿范围我国与德国不同之处有两点:一是德国征地补偿包括其他财产损失如残余地补偿,而我国并没有规定这种补偿。。德国法律并没有此种补偿,这也是两国不同之处。
2.3 土地征收补偿标准比较
我国《土地管理法》第47条对农村土地征收补偿标准规定如下:
征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。
根据我国《土地管理法》的规定,征收农用地主要是根据原用途进行补偿,具体表现就是征地补偿是依据被征收耕地的年产值进行计算的。德国征地补偿主要是按照市场价格进行补偿。
要明确的是,德国仅限于公益征地。德国基本法第十四条第三款规定:财产之征收,必须为公共福利始得为之。德国以市场价格征地,乃公益征地按照市场价格进行补偿。我国《宪法》第十三条第三款也规定国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。但由于我国《土地管理法》 第四十三条规定任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。因此,无论是公益性用地还是经营性用地都需要使用国有土地,建设用地涉及农用地时,即使是经营性用地也需先征为国有土地。由于征地主要用于工业用途,而工业用地与农业用地的价格悬殊巨大,导致我国征地补偿相对较低。
首先,土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍并不合理。因为我国土地承包经营权根据法律规定一般为30年,而且承包期限到了以后,如果没有其他原因,可以继续承包。所以以耕地年产值的4至6倍进行补偿,买断农户对农地30年的使用权,不能说是合理的。
其次,《土地管理法》的补偿标准是按照土地的原用途给予补偿的,而土地被征收后,由于改变用途,土地的价值往往会增加。又由于农产品的价格低,即使按照最高标准给予补偿,补偿费用也是很少。被征收土地的真正价格应当是政府出让土地使用权的市场价格,而现在政府对失地农户的补偿价格比政府出让的市场价格往往低了很多。可见,政府并没有按照市场价格对农地进行补偿,因此政府从征地中获益最多,这也刺激了有些地方政府滥用征地权。
3 对完善我国土地征收补偿制度的启示
3.1 在宪法中明确规定土地征收补偿原则
我国的土地征收补偿之所以采用适当补偿的原则——实质上为不完全的补偿,主要是因为担心倘若给予全额的补偿,国家的财力无法承担,会妨碍土地征收计划的实行,进而对经济建设造成影响。然而不完全补偿与低价补偿虽然减轻了国家财政能力的负担,但不完全补偿所带来的隐患也是严重的。
首先,不完全补偿原则不符合现代宪法对私人财产权予以保障的原则,我国第四次宪法修正案也规定了对公民的合法财产给予保护。
其次,不完全补偿虽然一方面减轻了国家的财政承担能力,但是它的后遗症也不可忽视。我国现在的土地征收存在如此多的问题,大部分都是实行不完全补偿导致的。不完全补偿导致了失地农民的贫困,影响了社会稳定。而且随着我国经济实力的不断增强,采用完全补偿并不是不可行的。一方面随着我国经济的不断发展,经济实力在增强,财政收入在不断的增加;另一方面,采用完全补偿,也并不需要一次性的给足全部补偿,可以分期给付补偿金,规定在一定的年限内发完全部的补偿,这样就可以避免给当前的财政造成过重的负担。
综上所述,我国以后修改宪法应对土地征收补偿原则进行规定,以便对土地征收补偿进行指导,并保障失地农民的财产权利。我国宪法可以规定,“土地征收时应当给予土地被征收人公正补偿”。
3.2 提高土地征收补偿标准
我国的土地征收补偿标准主要是根据年产值倍数法进行计算的,如前所述,我国土地征收补偿标准存在诸多问题,其结果导致了失地农民获得的补偿很少。我国的学者基本上都主张提高土地征收补偿标准,但是对具体怎样提高土地征收标准上存在不同的意见,主要对是否应当按照“市价”给予补偿存在争议。有的学者主张应当按照“市价”给予补偿,③有的学者反对按照“市价”给予补偿。④
笔者认为,我国的土地征收补偿标准的提高应当分为两个阶段进行。首先应当确定,我国土地征收最终目标应当是区分公益性用地与经营性用地,经营性用地不再纳入征地范围,而是通过市场取得,对于公益性用地应按照市价给予补偿。但考虑到当前不具备市价补偿的条件,因此在实行按照市价补偿之前,可以采取实行区片综合价格等措施提高土地征收补偿标准。
(1)市价补偿可以防止征收权滥用。由于我国现在土地征收补偿标准低,不少政府为了增加财政收入,就滥用土地征收权,把低价征收来的土地再高价转让给开发商。而土地征收权的滥用,导致了大量的社会问题,失地农民没有得到足够的补偿,以致于生活都无法维持,同时也影响了政府在群众当中的威信,造成干群关系紧张,也使我国耕地流失十分严重。而按照市价补偿,政府并不能从征地当中获利,政府就会衡量得失,从而限制了征收权的滥用。
(2)按市价补偿是我国建立社会主义市场经济体制的必然要求,如果在土地征收“强制性”的情况下,不能按照市价给予被征收人补偿,实质上就构成了二次侵害。
由于我国现在不存在农村土地市场,所以按照市价补偿暂时无法实行,在按照市价补偿实行以前,可以通过其他的方式提高土地征收补偿标准,最主要的就是制订和贯彻执行好征地统一年产值标准和征地区片综合地价。
实施综合地价补偿应当是暂时的,完善并构建农村土地市场,经营性用地通过市场交易取得,公益性用地征收以市场价格补偿应是最终目标。
(1)土地征收应区分公益性用地与经营性用地
我国的土地征收不仅包括了公益性用地,而且包括了经营性用地。所谓经营性用地,是指工业、商业、
房地产开发用地。对经营性用地进行征收不仅违反了宪法的规定——土地征收的目的只能是为了公共利益,而且还制约了我国土地征收补偿制度的改革。 首先,土地通过市场机制买卖所获得的对价通常高于征收补偿的价格,因而经营性用地的征收损害了农户的利益。
其次,我国的土地征收补偿从长远来看要按照市价给予补偿。所谓按照市价进行补偿,就是按照土地在市场上出售,所能获得的价格进行补偿,也就是购买人所愿意支付的价格。因为征收的土地不可能真正出售,所以要比照其他同类土地出售的价格来予以补偿,如同一地段同种级别的其他土地出售的价格。因为我国现在经营性用地与公益用地都是通过土地征收获得,制约了农地市场建立,那么征收土地按照市价补偿就很难真正实现。
(2)提高土地征收补偿标准需要培育农村土地市场
我国征地补偿制度存在很多问题,征地补偿改革的方向是最终公益性用地按市场价格进行补偿,而按照市场价格进行补偿的前提就必须存在农村土地市场 ,否则市场价格就无从谈起。一方面按照市场价格补偿要求建立农村土地市场,另一方面我国现在土地征收的范围既包括公益用地也包括非公益用地,而对非公益用地进行征收不符合我国宪法的规定,只有为了公共利益才可以对公民的私有财产实施征收。在其他国家非公益用地基本上都是通过土地市场自由买卖获得的,如果我国非公益性用地可以通过市场取得,那么可以减少因土地征收带来的矛盾,土地征收补偿引起的矛盾也可以仅仅限制在公益性征地范围内。
3.3 扩大土地征收补偿范围
我国的土地征收补偿范围是非常狭窄的。
首先应当扩大直接损失的补偿范围,凡是由于土地征收导致的直接损失都应当给予补偿,除了地价补偿和附着物补偿以外,应当增加残余地补偿、影响邻地的补偿与迁移费补偿等。
土地是农民的生存之本，是农民重要的生产资料，也是农民最基本的生活保障，保护农民的土地权益，实际上就是保护农民的物质利益，尊重农民的生存权利。随着我县经济社会事业的发展，势必增加对土地的需求，但不能把经济的发展建立在牺牲农业和农民利益的基础上，所以要切实做好被征地农民的补偿和安置工作，建立健全征地补偿安置的长效机制。
【关键词】
土地征收；征收补偿和安置；问题；对策
引言
2013~2015年，福建省顺昌县征地事务所签订了45个项目的征地协议，共征收集体土地6580亩，发放征地补偿费24067万元。目前，我县经济正处在快速发展，城镇化、工业化建设速度加快的时期，土地征收出现了新的。这些土地的征收满足了我县城镇化、工业化和经济建设对土地的需求，但由于各种原因所引发的征地矛盾也日益突出。因此，进一步完善土地征收补偿安置的政策也迫在眉睫。本文以顺昌县为例，对当前征地补偿安置工作中存在的问题和对策，进行初步的探讨。
1征地补偿安置的主要做法
1.1严格执行征地程序，加大征地政策宣传力度我县严格按照《土地管理法》和《福建省实施中华人民共和国土地管理法办法》征收土地，在征地前做好征地的宣传工作，对征收的集体土地，认真审查其是否符合土地利用总体规划，认真做好被征地的面积、地类、权属调查，做到调查表、实物、补偿登记三对照、三符合，告知被征地单位（农户）听证权利，经过协商签订《征地协议书》，并将征地补偿费依法足额及时拨付到位，征地经批准后严格实行征地“两公告一登记”步骤。
1.2逐步改善被征地农民补偿、安置及社会保障的做法在补偿方面，根据《福建省人民政府关于调整年产值和征地补偿标准的通知》（闽政[2011]5号）精神，我县从2013年起将耕地年产值提高到1500元/亩。在安置方面，对被征地农民生产、生活安置问题，除货币补偿、养老保险外，目前我县在余坊组团项目中创新留地安置、自愿入股等安置途径，在保证被征地农民原有生活水平不降低的基础上，不断创新安置途径。在社会保障方面，近几年我县在征地项目中，对涉及耕地且符合社保对象的，建立了《被征地农民基本信息表》、《被征地农民参加养老保障申请表》、《用地项目涉及失地农民社保情况登记表》等台账。截止2016年6月，共计失地农民保险对象4000余人，已保障2481人，目前正在协调社保金的发放。
1.3确保征地补偿费足额到位，维护被征地农民的利益近年来，我县项目建设征收土地补偿费用均足额及时到位，不存在拖欠、截留征地补偿款现象。在征地申请时，要求建设单位先将不低于50%的征地补偿费存入县征地资金专户，待征地批准后统一由县国土资源部门根据农民集体经济组织提出的被征地农民名单和征地补偿费的分配方案，把应该补偿给被征地农民的部分，直接发放到位。从2013年起，县征地事务所已直接发放10158.82万元补偿款到被征地农民个人账户。
2存在的问题及成因
2.1土地征收程序滞后，补偿标准难统一现行的征地程序设置“征地告知、调查确认、听证”等环节，强调将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径及社会保障等内容以书面形式告知被征地单位和农户，但在实际工作中实际效果并不理想，如在听证环节，当听证双方难以达成一致意见时，缺乏有效的办法加以解决。因此，虽然有听证设计，但被征地户往往有异议，不少是以上访的形式要求解决。在现行设计中，将征地补偿安置方案公告、征地公告设在土地征收经省政府审批之后，这时集体土地经审批其性质已转为国有土地；另一方面，如果被征地单位（或农户）对征地补偿安置方案不同意，被征地户不愿交出土地。如果采取行政手段，必然造成不稳定因素。被征地农民对征地补偿安置方案有异议，最重要的就是对补偿标准不满意。由于现行的标准在工作难以执行，被征地农户在补偿上便“讨价还价”，以至在我县城区及近郊等村的耕地补偿价都在10万元/亩以上。因此，将征地补偿安置公告置于征地审批之后的流程是不符合实际的。
2.2土地分类在相关部门中存在不一致，缺乏协调性国土部门通常将土地分为建设用地、农用地和未利用地。集体土地征收所涉及的地类一般都在农用地、未利用地的范围，少部分涉及到建设用地。如，在国土部门的土地分类中，归类为未利用地或其他土地的地块，在林业部门的图斑上有可能是林地。这样在征地上报审批的图件中，就会出现地类不一致、面积不相符的情况，其结果造成被退回重办，甚至还因该地类为林地导致无法审批。其主要原因是两部门在有关地类的划分上缺乏沟通协调，造成不一致。
2.3失地农民的社会保障现状有待改善
2.3.1失地农民社保金偏低根据《福建省人民政府办公厅关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》（闽政办[2008]28号）规定，失地农民养老保障的个人账户资金的筹资规模应不低于18000元，政府补助比例不低于70%。即政府投入的资金为12600元/人。就目前我县符合失地社保条件的有4000余人，而社保金的筹措只有近2200多万元。如果对符合条件的对象都设立社保账户，社保金的短缺就显而易见。自失地农民社保工作开展以来，多数农民不愿意自己再掏钱提高比例，因此其账户只能是政府投入的12600元。按计算满60周岁后，他们领取的养老补助只能在90元/月左右。从保障的长远角度来看，这点收入难以保障其生计。
2.3.2失地农民社会保障金筹措标准偏低根据《顺昌县人民政府关于被征地农民就业培训和社会保障实施意见（暂行）的通知》（顺政综[2012]92号）规定，被征地农民养老保障专项资金的筹措标准为1.22万元/亩。按此标准征收耕地只按项目中耕地的地类缴交社保金，这时就会出现征收耕地的亩数多，但达到社保条件的对象少，如神农菇业项目，征收耕地90多亩，符合社保条件的不超过10人。征收耕地的亩数少，但符合社保条件的对象多，如洋口精尚自动化项目，征收耕地170多亩，达到社保条件的580多人。我县双溪街道的城东村、余坊村，洋口镇的沙墩村，其人均耕地大多数在0.5~0.4亩/人之间。。就目前情况看，全县达到失地农民社保条件的人数已有4000多人，但筹措的专项资金只有2200多万元，缺口仍有2840多万元，其中还不含免费为失地农民就业培训的费用。因此，以耕地1.22万元/亩的标准来筹资，其标准确实偏低了。
3对策和建议
3.1改革征地程序，提高征地工作效率省级国土资源主管部门应加强调研全省各地在征地报批程序方面的可行做法，重新制定集体土地征收流程，将征地补偿安置方案公告前置，然后再申请办理征地报批及其他手续，提高征地工作效率，更好的服务于城镇化、工业化和经济建设的发展。
3.2建立健全土地征收的补偿安置机制
3.2.1适当扩大土地征收补偿范围目前，土地征收补偿范围为土地补偿费、安置补助费和青苗及地面附作物补偿费。从征地工作实践看，应适当扩大补偿范围。拟将土地承包经营权、农民因征地行为造成的间接损失、失地农民的社会保障纳入补偿范围。
3.2.2逐步提高现行土地征收补偿标准根据所征地块的现状，有区别地适当调整年产值的基数。贯彻执行《南平市政府关于调整耕地年产值和征地补偿标准的通知》（南政综[2011]122号）精神，根据我县情况、土地区位条件、耕地质量、以及用地趋势和现行征地补偿价格差异情况，制定《顺昌县政府关于调整耕地年产值和征地补偿标准的通知》。补偿标准应和土地区位条件、耕地质量、土地征收后的用途（经营性与公益性相区分）相挂钩，对公益性用地如交通、国防、水利、城市基础设施等，征地补偿标准可以在“区片综合地价”的高低限之间平衡。
3.2.3改革、探索土地征收补偿安置方式在土地征收工作中，除货币补偿外，应进一步探索分期货币补偿方式、入股分红安置方式、土地交换方式、留地安置方式、社会保险方式等，引入司法机制，丰富农民维权救济渠道。
3.2.4完善和健全农村土地产权，逐步提高失地农民社保金在农村集体土地确权发证的基础上，加快推进农民承包地的确权发证工作，切实维护农民的土地财产权益。贯彻执行《福建省人民政府办公厅关于做好被征地农民就业培训和社会保障的补充通知》（闽政办[2011]12号）和南平市劳动与社会保障局的要求，将失地农民社保金的筹资标准分为省重点和一般项目两类。属省重点项目的，其失地社保金筹资标准为1.8万元/亩；属一般项目的，其筹资标准为3万元/亩。适当提高标准，即有利保证失地农民社保金的足额到位和逐步提高，也有利于抑制企业浪费土地的现象发生，通过经济杠杆保护耕地。
3.3土地分类应建立相关部门协作的长效机制为了提高工作效率，加快征收土地的报批进度，服务地方经济，促进社会发展，国土部门在核实被征土地地类时，应先到林业部门核对；林地部门在确定地类时，也应会同国土部门核对。把这种工作关系作为核实地类的前置条件，没有经过双方相互核实的地块，不能进行地类变更。
3.4加强对征地补偿款发放的监督，切实维护被征地农民的合法权益《土地管理法》和《福建省实施中华人民共和国土地管理法办法》明确了征地补偿费的标准和发放对象；省政府《关于加强征地补偿管理切实保护被征地农民的合法权益的通知》（闽政[2004]2号），进一步明确了市、县国土管理部门应加强征地补偿费（土地补偿费、安置补助费、青功及地上附着物补偿费）的发放的监管，提出土地补偿费可由国土部门直接发放给被征地农户。县级国土部门应根据被征地单位（村委会）提供的被征地村民的身份证明，将征地补偿费及时足额地直接发放到农民手中。
4结束语
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1.我国土地征收补偿原则的现实紧迫性。农民的法律知识极其的匮乏，当自身的合法权益受到侵害时难以找到正确的保护途径；在土地征收过程中，被征收土地农民是关键主体，但是，在现实中农民的参与程度较低的情况下，主动权让位给了行政机关，行政权的滥用将致使农民得不到应得的补偿，影响农民的生活水平的提高。由此可见，在当前的环境下，土地征收补偿的原则的法律化具有现实的紧迫性，我们可以由法律的强制规定来弥补农民在法律知识方面的缺陷。
2.我国土地征收补偿标准所的问题。
2.1土地征收补偿测算方法不合理。在测量过程中没有考虑土地的增值部分。土地被征收后，无论是耕地、林地、园地或其他用地改变用途后，原土地的价格会飙升，如此带来的利益要考虑到被征地者的利益。
2.2土地征收补偿的标准难以适应市场经济的发展。随着我国市场经济的逐步成熟与发展，人们的日常交易行为被纳入到市场机制当中，以双发当事人的合意为前提，发生财产的所有权的转移。我国的征地补偿仍然以纯粹的补偿方式为主。
2.3集体土地征收补偿的范围较窄。我国《土地管理法》对征地补偿的范围作了明确的规定，即土地补偿费、安置补助费、土地附着物和青苗补偿费。但是，在现实生活中被征地的农民所遭受的损失远远不止这四项。农民的损失除了土地及附着物的直接损失，还包括被征收土地的征收所发生费用的损失、土地分割后对于未被征收地的损失和商业价值的损失、土地的生态价值的损失、土地社会价值的损失等间接损失。
二、集体土地征收补偿的原则与标准的完善
1.集体土地征收补偿原则的构建。土地征收补偿原则是土地征收过程中首要考虑的问题，它不仅回答了在土地征收过程中当公共权力侵害了公民的利益时要不要予以补偿，而且对于补偿多少的额度即补偿标准的制定起着决定性的作用。
1.1建立健全的公平补偿原则。本文认为，我国当前的土地征收补偿宜采用“公平补偿原则”。所谓的公平补偿，是指平等的权衡公共利益与私人利益后，相关机构确定一个公平补偿数额的模式。无论在发达国家还是发展中国家，公平补偿原则都备受青睐。它可以有效地避免完全补偿原则的“极端个人主义”的补偿方式和不完全补偿原则对公共利益的过分的偏袒。同时该原则受到国际上采纳该原则国家公民的普遍接受，对于稳定社会秩序、促进经济的发展和生态和谐意义非凡。
1.2公平补偿应以完全补偿原则为要求，以不完全补偿原则为例外。在实践中，公平补偿一般按照“公平市价”给予补偿。“公平”是相对于地位相等或不相等的相对主体，双方在共同利益上所追求平衡的一种状态，即使是“公平补偿”，但是在同一时期的不同地方和同一地方的不同时期依据不同的实际情况，所获得的补偿数额也是不同的，这也正是我国当前各个地方的补偿数额不同的原因所在。因此，“公平补偿”不同于“完全补偿”，也不同我国法律法规中的“适当补偿”，与“完全”和“适当”相比，“公平”更具有灵活性、适应性和包容性。鉴于国外先进的实践经验和我国的具体国情，公平补偿原则是我国目前经济发展现状和土地征收补偿现状的首选原则，以“完全补偿原则”作为要求，以“不完全补偿原则”例外。
2.集体土地征收补偿标准的完善。我国《宪法》、《物权法》和《土地管理法》对土地征收补偿原则并未做具体的规定，我们可以从中发现我国在土地征收补偿标准的漏洞和不合理性。那么，既然在确定我国采取“公平补偿原则”比较合宜市场经济发展的大背景下，对我国集体土地征收补偿标准进行改进和完善是十分必要的。
2.1补偿标准的计算方法多因素考虑。我国《土地管理法》中明确规定了以土地的原用途和前三年的平均产值的倍数来计算土地征收补偿的标准，此种计算方法所考虑的因素比较单一，特别是在市场经济的背景下，难以准确的衡量土地的市场价值。因此在制定集体土地征收的补偿标准上计算方法要进行细化及多样化研究，综合考虑地类、产值、区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素。
2.2扩大征收补偿的范围。结合当前其他国家的征地补偿范围的实践经验和我国当前只补偿土地及附着物的直接补偿的国情，在市场经济条件下适当扩大征地补偿的范围是十分必要的。可以增加对土地征收过程中所发生费用的损失、土地分割后对于未被征收地的损失和商业价值的损失、土地的生态价值的损失、土地社会价值的损失等间接损失，这样既符合“公平补偿原则”的要求，同时可以弥补补偿标准过低的缺陷，对于保证被征地农民生活水平的提升不受因征地所带来的经济损失的影响具有重要意义。
一、我国农村土地征收补偿存在的问题
（一）征收补偿原则不明
《中华人民共和国土地管理法》第47条第1款规定，征用土地的，按照征用土地的原用途给予补偿。《宪法》对征地补偿应依据何种原则进行也并没有明确。我国虽然在2004年的宪法修改中明确了补偿条款，但是对补偿的原则却没有明确，征地补偿原则缺乏宪法基础。
（二）征收补偿标准不合理
土地征收征用激发社会矛盾的直接诱因是补偿的公平问题。《土地管理法》规定的土地补偿费、劳动力安置补助费都是按照被征收土地前三年的平均年产值计算的，其补偿标准计算的基准是农地的年产值，是不合理的。
（三）征收补偿权利种类不明
虽然我国现行宪法规定了“对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但并未具体规定，补偿是何种权利，如果说宪法是根本大法，仅作了原则性规定，那《土地管理法》总应予以明确了吧，但答案是否定的，《土地管理法》第47条规定；征用土地的，按照征用土地的原用途给予补偿，也没去明确补偿是补偿何种权利损失，《物权法》对此也未给出答案。从征收对农村土地承包经营权侵害的分析可以看出，对补偿权利种类进行界定是十分重要和必要的。
补偿程序不完善
。二是未设置事前补偿程序。土地补偿款屡被拖欠是因程序未作刚性限制，因《土地管理法》未明确将土地补偿规定为土地征收的事前程序，所以无法彻底杜绝拖欠补偿款现象。三是土地补偿救济程序缺失。任何权利的实施必须有保障，而程序无疑是最为有效的，但我国对农村土地征收补偿没有明确规定司法保障，没有为土地权益人设立出现争议后向人民法院的救济途径。司法实践中，有关土地征用补偿等问题出现争议，许多法院尽量不予受理，导致对公民财产保障的极度弱化。
二、完善我国农村土地征收制度的对策
（一）科学确定补偿原则
我国在宪法中虽然没有明确农村土地征收补偿的原则，但《土地管理法》规定：对土地征收实行按照土地原用途进行补偿，因此，在宪法中明确农村土地征收补偿原则十分紧迫。
（二）合理设定补偿标准
1、加快我国农用地定级估价步伐。土地征收补偿不论采取何种补偿原则，其核心问题关键在于土地价格的确定问题。。
2、要适当提高现有补偿标准。在近期不改变农村土地征收补偿基本原则的前提下，可考虑适当再提高土地征收补偿标准，具体增幅可根据经济发展水平确定。
（三）建立土地发展权制度
土地发展权不论土地所有权属性一律归国家所有的制度安排不利于保护集体的土地财产权，因为照此按排农民集体将与土地发展权无关，农民集体权益没有得到落实，这是违背《宪法》关于农村土地归农民集体所有的规定的。既然是所有权，就应当包括发展权益，同时此种安排也不利于保护耕地，因为这样土地补偿价格仍旧是征收方一方说了算，农民没有保障。笔者主张我国可借鉴美国土地发展权归属于原土地所有权人的模式，规定土地发展权归原土地所有权人所有，即国有土地的土地发展权归国家，农民集体土地的土地发展权归农民集体，这样的制度设计既能做到公平，又能产生效率。
（四）完善补偿程序
法律的正义唯有通过公正的程序才能得以维护，法律程序是人治和法治的分水岭，是防止权力专横和权力滥用的屏障。。二是有必要确定事前补偿原则。所谓事前补偿就是指政府在取得土地所有权之前，必须先对土地权益人进行补偿，至少必须与其就补偿的范围、标准、方式及补偿金的支付时限等问题达成协议。三是有必要明确土地征用补偿款的救济途径。有必要在立法上进一步明确农村土地征收补偿的司法救济途径。具体来说，就是要确定集体土地所有权主体，明确集体组织组成人员的成员权，确定成员的土地权利，确定他们的诉讼主体资格，要明确土地征收中哪些纠纷法院应该受理，包括被征收主体和土地需用人。
（五）建立补偿款分配监督程序
由于现行征收土地补偿的不完全性和非公平性，相当程度上造成和加剧了滥用征收土地权，侵犯土地权利人合法权益，危及国家粮食安全、土地合理利用以及社会安定和谐等一系列问题。为了解决上述问题，充分发挥土地资源的经济效益和社会效益，征收土地补偿制度引入成本效益分析，确立合理的市场补偿制度，对于保护农民权益、规范政府征收土地行为、优化土地资源利用、维护社会稳定等均具有显著地经济效益和社会效益。因此。提出构建具有中国特色征收土地公平补偿制度的建议。
【关键词】征收土地土地补偿制度设计效益分析
我国现行土地补偿采用不完全补偿原则，与公平补偿相距甚远。；同时刺激了政府过度征地，导致农地资源严重浪费，威胁国家粮食安全。因此，为了统筹国家、农村集体和农民个人三者利益，确保全面建设小康社会目标的实现，我国应尽快确立公平补偿原则，并在此基础上，借鉴它国经验，渐进地构建起具有中国特色的征收土地公平补偿制度。
一、现行征收土地补偿制度
我国关于征收土地补偿的法律性条款，最早见于1944年颁布的《陕甘宁边区地权条例》中，之后1950年的《铁路留用办法》和《城市郊区条例》、1962年的《农村工作条例》、1982年的《国家建设征用土地条例》都对征收土地补偿的问题做了或多或少的规定，1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布后以耕地前三年平均年产值为征地补偿制度正式法律化被固定下来，该法随经几次修改，但该制度一直延续至今。目前，征收土地补偿制度设计法律条款体现在《中华人民共和国土地管理法》第47条中，该条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”依据该法条规定征收土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费三项内容。二六年四月十日国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知([2006]29号)明确提出：“各地要从实际出发，采取多种方式保障被征地农民的基本生活和长远生计。对城市规划区内的被征地农民，应根据当地经济发展水平和被征地农民不同年龄段，制定保持基本生活水平不下降的办法和养老保障办法。对符合享受城市居民最低生活保障条件的，应按规定纳入城市居民最低生活保障范围。已开展城市医疗救助制度试点的地区，对符合医疗救助条件的要按规定纳入救助范围。有条件的地区可将被征地农民纳入城镇职工养老、医疗、失业等社会保险参保范围，通过现行城镇社会保障体系解决其基本生活保障问题。对城市规划区外的被征地农民，凡已经建立农村社会养老保险制度、开展新型农村合作医疗制度试点和实行农村最低生活保障制度的地区，要按有关规定将其纳入相应的保障范围。没有建立上述制度的地区，可由当地人民政府根据实际情况采取多种形式保障被征地农民的基本生活，提供必要的养老和医疗服务，并将符合条件的人员纳入当地的社会救助范围。”2006年8月31日，国务院下达《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）第二条规定：切实保障被征地农民的长远生计，征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。社会保障费用不落实的不得批准征地。“上述规定征收土地还应给予农民社保补偿，从而使征收土地补偿项目增加为四项。
土地补偿费和安置补助费的补偿标准按照该耕地被征收前三年平均年产值的倍数进行确定，总和不得超过被征收前三年平均年产值的三十倍；被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，则由各省、自治区、直辖市规定。从法律的规定和征地实践来看，这种以产值标准确定补偿的制度，实际是在计划经济体制下的经济补偿，而对与被征收土地因市场供求关系形成的土地收益毫无关系。
二、现行征收土地补偿制度设计成本大于效率
现行征收土地补偿制度设计属于不完全补偿制度设计，与当今社会主义市场经济运行体制不能匹配，以耕地产值确定补偿标准不能反映现实农村土地实际收益。在86年计划经济体制下的农业生产，是以单一种植为主，而今在市场经济体制下的农民家庭土地承包经营体制是以土地为主的多种经营，完全参与了市场竞争；耕地年产值已经不能完全的反映农民土地的实际收益价值，耕地年产值只是农作物产量与价格的函数，其高低与被征土地地区的建设用地土地供求关系、城市等级、土地利用、被征土地位置、当地经济状况、土地供应市场价格等众多因素无关；。耕地年产量受自然界因素影响较大，如果前三年连续遇到自然灾害，颗粒无收年产量必将为零或下降，从而直接影响产值，如果此时被征收补偿岂不是为零吗？实践中按年产值计算出来的补偿标准根本不能解决失地农民的长远生计。从理论上讲，土地补偿标准的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关，而与土地年产值的关联性并不明显。概括的说，现行征地补偿制度游离于土地市场价格之外，已产生较大的社会负面影响。严重损害了农民权益。建立市场补偿制度，不仅要补偿所征收土地本身的通常价值，还必须补偿其“特别价值”（1794年《普鲁士一般邦法》）以减轻日益加重的政治的、社会的、经济的成本。
年产值是农作物产量与价格的函数，其高低受所处地区的农业生产条件和社会经济条件的影响，与被征地的区位等地价因素无关。农产品价格是不稳定的指标，农业生产受自然界因素影响较大，前三年中如果遇到自然灾害年产量下降直接影响产值。实践中按年产值标准计算出来的补偿标准根本不能解决失地农民的长远生计。从理论上讲，土地补偿费的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关，而与土地年产值的关联性并不明显。概括的说，现行法定的征地补偿标准游离于土地市场价格之外，严重损害了农民权益。
随着工业化、城市化进程加快，征收土地补偿制度设计滞后，许多地方掀起了以兴建经济开发区、高新技术园区为名义的轰轰烈烈的“圈地运动”，大量的农村土地被征收用于非农建设，农民集体土地加剧流失，大量失地农民生存状况急剧恶化。据统计，每年我国因征收土地征用约近30余万农民失去土地，农民土地权益损失近20000亿元。在众多的上访案件中，近三分之二的案件是由征收土地征用而引发的。由于征地补偿制度设计不合理，政府以十分低廉的补偿费就买断了他们祖祖辈辈赖以生存的土地，从而倒手出让给开发商换取高额的土地出让金，农民丧失土地就意味着丧失了生存的基础。对于很多年龄偏大、文化程度不高、缺乏就业技能及丧失劳动能力的农民来说，在当下严峻的劳动就业形势下明显处于弱势地位，难以谋求新的职业。而且许多地方的失地农民并未获得必要的医疗、养老保险、失业保障等社会保障，于是成了“种地无田、上班无岗、社保无份”的三无人员。加之对征地纠纷的处理、征地执行等，法律规定远不完善，农民的利益受到损害时，缺乏及时有效的法律救济，难免产生愤懑怨恨对立情绪。在长期的二元社会结构下，至今存在歧视、轻视、忽视农民的现象，缺乏自觉维护农民权益的观念。因此，造成征收土地社会效益低下，形成成本高于效率的被动局面。
三、构建具有中国特色的征收土地补偿制度
。这是我国第一次在宪法层面上明确肯定了国家动用征收土地权时的补偿义务，意义重大。但遗憾的是《宪法》未就征收土地补偿原则做出明确的规定。。
我认为：应尽快确立征收土地市场补偿制度，从根本上改革我国现行征收土地补偿以年产值为标准的补偿制度设计，构建具有中国特色的社会主义市场经济体制下的征收土地公平补偿制度。
。无论是征收耕地、园地、林地还是建设用地均将土地所有权补偿、土地承包经营权补偿、残余地补偿、地上附着物补偿统一采用市场定价补偿制度。
二是确立以被征地土地的市场交易价格为征地补偿参考值，在确定补偿比例来确定征地补偿标准的市场补偿制度。我们可以通过改革征收程序，即先行组卷上报审批—批准征收后组织土地评估上市挂牌交易—交易成功收取土地出让费—按法定比例支付补偿费—交付土地。根据地块所处的位置、所征地块的用途、基础设施条件及相同水平地块的使用权出让价格等因素，得出征收土地补偿的参考价格。
三是把征收土地补偿制度与社会保障制度相分离，针对农民失地后生活没有保障，工作很难落实的现状，不少学者提出建立失地农民基本生活保障制度并逐步与城镇社会保障并轨是失地农民问题的最终解决之道，并提出从提高的征地补偿或出让收益金中提取部分资金作为社保资金，用于失地农民的社会保障。从形式上看，这种思路似乎是在解决农民的国民待遇问题，把农民也纳入社会保障体系。事实上，农民和城市人一样，都应当享受同等的待遇和保护，无论是失地农民，还是没有失地的农民，都应当享受社会建立的保障制度，而不能拿农民的土地补偿金建立所谓的社会保障制度。因此，必须扭转观念，逐步建立农村的社会保障制度，实现征地补偿和社会保障制度的分离。
四是丰富补偿方式，征收补偿市场化后，征收土地补偿方式的丰富不失为一种可行的保护失地农民合法权益的方法，因为它可以多角度、多方面对农民遭受的损失进行切实补偿，避免使其因此无法生活或者生活水平下降。
建国以来，我国征地补偿制度大致经历了重安置轻补偿——招工安置与货币补偿并重——单一货币补偿的变迁过程{18}。近年来我国虽然提高了征收土地补偿标准，但是由于单一的货币补偿方式不能很好地解决失地农民就业、住房和保障等问题，引发了一系列严重社会问题。因此，在新形势下我们必须对征收土地补偿方式进行新的探索。2004年10月21日国务院的《关于深化改革严格土地管理的决定》和国土资源部2004年11月的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》已经为这种探索指出了方向。。
四、结论
征收土地市场补偿公平补偿制度，因其契合所有权社会理性规则，促进公共利益和私人利益的双赢，为众多发达国家普遍接受。而我国征收土地固守前三年平均年产值的不完全补偿原则，它导致国家、农村集体和农民个人三者之间利益分配格局的混乱，不利于我国土地资源保护、粮食安全和社会稳定，已严重威胁到和谐社会的构建和全面建设小康社会目标的实现。我国应立足于国情，借鉴国际经验，逐步、渐进地构建起有中国特色的征收土地市场补偿制度，减轻征收土地成本，提高征收土地的社会效益和经济效益。
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【关键词】土地征用；问题；补偿；对策
一、我国土地征用制度的现状
1、征地规模过大
据统计，从2004―2013年的9年间，我国耕地从18.51 亿亩锐减到17.78亿亩，9年净减少0.73亿亩。建设占用耕地是其中主要原因。而同一时期我国人口却增加7000万人。人增地减的矛盾越来越明显。如果征地规模再不控制将严重威胁到农民生存和国家的粮食安全，影响到农村的社会稳定、土地资源的合理利用和国家的可持续发展。
2、我国缺乏专门的土地征用法，征地过程中违法和滥用自由裁量权现象严重
由于立法不够完善，征地行为不规范，我国的“重征用轻补偿或无补偿”的宪法模式，被建国后至今的四部宪法无一例外地采用，尽管我国早已建立土地征用补偿制度，但仍无宪法依据。对于公法而言，“法无明确而为之即为违法”。但在实际的土地征用中，有大量的土地征用是不符合法律规定的，违法现象严重。
3、对征用土地的补偿标准过低，补偿落实不到位，严重损害了农村农民的利益
征收耕地补偿标准主要是按被征收耕地的年产值和倍数计算，其中土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。土地补偿费和安置补助费和总和，规定最离不得超过土地被征用前三年平均年产值的 30 倍。在征地实践中，农民不能及时足额得到征地补偿也是农民反响较大的问题。
二、农村土地征用中存在的问题
1、征地补偿标准不明确、不统一
土地征用的一个焦点问题是征地补偿标准问题。目前我们征地所依据的补偿原则是：按照被征用土地的原用途给予补偿。依照《土地管理法》第47条，其补偿标准是被征用宗地年产值的一定倍数计算。因此土地年产值就是计算补偿的标准。但由于年产值的计算方法、计算依据等不同，每一宗地的年产值额差异较大，所以标准非常不统一。在具体的征地实践中有些征地单位往往采用的包干地价法，直接由征地单位与被征地方进行协商包干地价。然而这样产生的结果是，即使是同一地区，不同时间，不同地块征地补偿价格差异也较大。所以使农民对征地价格的期望值不断攀升，人为增大了征地的难度。
2、土地征收程序欠缺
首先，缺乏征地目的的评估阶段。这种程序的简化，使得在土地征收中缺乏对征地用途的严格审查，导致土地审批部门较少考虑征地用途的公共利益性，而主要考虑政府的利益或征地申请人的利益，极易损害被征收者的利益。其次，征地过程中被征收者的参与度低。首先，听证会由权利人提出方可进行。其次，听政的范围过窄，在补偿及安置方案出台前的征收过程中，没有赋予被征收者举行听证会或其他参与方式的权利。
3、不能解决失地农民长期的生活保障
《土地管理法》第四十七条规定，“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。”据此，征地补偿的立法本意应该是保持被征地方生活水平不降低。就河北省实际情况看，土地征用主要发生在城市扩张区，而城市周边的有些农民已经不再主要依赖土地，在城市周边出现大量闲置农用地现象。城市周边的这些农民从土地上获取的收人所占总收人的比例已越来越小。按照目前征地补偿标准来看，征地补偿基本能保证这些农民在征地后生活水平不降低。但由于农民失去土地后的长远生计没有保障，无法解决养老问题，所以仍是不愿失去土地。
4、补偿标准偏低，农民损失惨重
《土地管理法》第47条第2 款规定：“征地耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”显然，我国的土地补偿仅限于直接损失，间接损失的补偿则根本就不予考虑。而且，即使是对直接损失的补偿标准也过低，按土地农业产值来计算补偿标准。《土地管理法》第 47条第2款规定：土地补偿费为该土地被征前3年平均年产值的6-10倍；安置补偿费为该土地被征前 3 年平均年产值的4-6 倍。这种规定没有考虑土地本身的价值，也不考虑土地征收后地价的上涨。按照现行的补偿标准及农村居民人均生活消费支出计算，其得到的补偿只能维持7 年左右的生活。因此，对于那些依靠土地而生存的被征地农民来说，土地被征收即意味着失去了今后生活的保障。
三、完善我国土地征收制度的对策建议
1、严格界定征地标准
首先，可以概括性的描述出公共利益应具备的特性：（1）共享性，公共利益是社会公民共同的、整体的、综合的利益，而不是某一个或某些人的利益。（2）非营利性，在被征地上所兴事业、建筑，不得从事营利性活动，应该是义务性的为本国公民服务。（3）合理性，在征地中充分考虑被征收者的利益，给予其完全的补偿。
其次，借鉴发达国家做法并结合我国实际，具体列举出系列公共利益种类，如：（1）国家机关及公益性事业单位建设。（2）国防建设。（3）能源、交通、水利等公用事业和其它市政建设。（4）科、教、文、卫、体育事业建设。（5）环保及文物古迹、名胜风景保护建设。
2、征地程序的完善
（1）建立征地目的评估机构。该机构应与征收机构相分离，以避免政府既是规则的制定者，又是规则的实施者，造成滥用征地权的现象。同时该评估机构还应对后续工作进行监督，即被征地是否用于公益性建设及建成后是否为公众所享用等。
（2）转换政府角色，加强被征收者的参与度。打破征地的完全行政化代替市场化的局面，政府应承认被征收者独立的市场主体地位，通过市场规则进行土地征收。政府只需告知被征收者有关征地的事实、理由和依据，并给予其充分表达意见的机会。补偿协议和补偿费完全可以由用地单位和被征收者自行达成协议，政府进行必要的监督就行了，就像有的学者所建议的：政府不直接参与征地，通过颁发征收许可证和征购许可证来实现对土地的审批。这样能使被征收者的权益得到更好的保护；同时也能提高他们的配合度，减少征地的阻力。
（3）完善土地征收的听证程序。首先，一方面要加大听政制度在农村中的宣传力度；另一方面改变只有权利人申请才启动的现状，应当要求政府对征地过程中的重大事项和争议主动召开听证会。其次，应扩大听证范围，不能仅停留在征地事后范围内，应自征地程序启动时，就启动听证会，更好的保护被征收者的利益。
3、实行征地补偿方式的多样化
置换地补偿，也就是最原始的以地换地的方式，对于主要依靠土地生存的农民，这是最好的方式，能保证他们仍有等同的土地耕种以维持生存。
技术培训的方式，提高失地农民的综合素质，在竞争激烈的市场经济环境中找到一份满意的工作，维持以后的生活。
养老保险的方式等。值得注意的是，应赋予被征收者对这些方式的自主选择权或由被征收者与补偿方协商确定。
4、完善农村医疗保障体系
首先，设立多元化的医疗保障制度。政府应当建立多元化的医疗保障制度，为失地农民建立相应的社会医疗救助制度。加强多元化的投入，引导社区经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助，来充实失地农民医疗救助基金，如发行各种类型的彩票、开征农村社会保障税等。通过建立多元化、多层次的医疗保障制度，切实保障失地农民有病可医，有病敢医。其次，医疗保障范围重点突出。以我国目前的经济发展状况和我国失地农民的数量来看，想要全面建立面向所有失地农民的医疗保障制度，可能性是很小的。以目前的情况来看，我们应当尽快建立大病保险制度、中老年人特殊救助医疗制度。绝大多数被征地地区经济不发达，尚不具备将失地农民的医疗保障纳入社会医疗保险制度的条件。普通的小病小灾可以不纳入失地农民医疗保障的范围，但是重大病情的发生，政府应当对其有所补助。具体的哪些病情可以纳入保障范围，可以由当地政府按照经济发展水平及其他因素进行确定。对于中老年的失地农民，政府应当建立新型的医疗保险体系。达到一定的年龄以后，政府可以对中老年失地农民免费办理医保卡，对住院治疗的失地农民采取按花费比例进行优惠，每个花费档次所享有的医疗折扣各不相同，具体的标准和年龄政府可以按照本地区的经济发达程度予以确定，确保失地农民的医疗保险得以顺利实行。
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