定海区农渔村住房改革的现状分析

1定海区农渔村住房改革的现状分析

1.1定海区农渔村住房改革的背景分析 1.1.1我国农村住房改革的历史沿革

新中国成立以来，由于我国各个不同历史时期的特殊性和条件差异，我国农村住房制度也经历了不同的阶段，大体上可以划分为以下几个阶段：

（1）1949至1978年。这个时间段内，我国一直处于计划经济的体制下，农村的阶层比较单一，在很长一段时期内基本保持原来的状态。

（2）1978至1990年。这一时期是改革开放开始阶段，乡村建设也从以单纯的房屋建设为主发展到注重宜居功能和财产权益以及各类基本公共设施建设与村庄人居环境的持续改善。

（3）1990至2005年。这一时期中央和各级政府不断加大对各类因灾受损农房恢复建设的帮扶力度，除直接补贴外，还陆续实施了五保户集中供养、异地扶贫搬迁试点工程、少数民族地区游牧民定居工程、农村贫困残疾人危房改造工程等。

（4）2005年以后。2005年中共中央提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设要求； 2008—2010年开展农村危房改造的试点工程， 2011年《十二五规划纲》明确提出，要“统筹城乡发展规划，促进城乡基础设施、公共服务、社会管理一体化”，我国农村住房的改革进入了一个新的历史时期。

1.1.2舟山群岛新区的开发建设

2011年6月30日，浙江舟山群岛新区正式被国务院批准设立，成为了我国首个以海洋经济为主题的国家战略层面新区。这一新区的设立，是继上海浦东新区、天津滨海新区和重庆两江新区后，党中央、国务院决定设立的又一个国家级新区。因此新区的开发建设将农渔村住房改革推入全新发展的阶段。 1.2定海区农渔村住房改革的必要性和可行性 1.2.1提高定海农渔村住房水平的需要

在目前固有的农村住房制度和模式下建立的农渔村住房，缺少硬性的规划指标约束，使得农渔村的住房分布相对分散，房屋建筑质量和居家生活配套都得不到有效的保障。实施农渔村住房制度改革，对农渔村住房建设进行统一的规划并制定统一的建筑和施工标准，将从很大程度上改善农渔村住房的居住质量和居住环境。

1.2.2城乡一体化和新农渔村建设的需要

农渔村住房改造建设不是简单地“原拆原建”，而是一项涉及面很广、政策性很强的工作。要通过加快农渔村住房改造建设，打破现有居住地散、乱、空的村落布局，打破城乡建设用地日益趋紧、土地利用效益不高的状况，盘活农渔村存量建设用地，集约利用土地，形成城乡间要素资源双向流动的良性循环；打破原有的行政边界和城乡边界，实行异地跨区域统筹规划建设，促进城乡融合发展具有重大意义。

1.2.3提升城市品位和促进民居特色化的需要

舟山成为新区，需更加强城乡一体化建设。借助农渔村住房改造建设的契机，充分挖掘和利用定海特有的资源环境、海洋文

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化，不断提高民居质量和管理水平，着力打造海岛特色民居。这是对传统和历史文化最好的传承。

1.2.4改善民生及和谐社会建设的现实需要

加快农渔村住房改造建设，有利于改善民生，促进海岛和谐社会建设。随着农渔村群众生活水平的不断提高，也能大大地促进内需。同时对水、电、路、信息网络等基础设施以及教育、卫生、文化等社会事业的建设发展要求更加迫切，这些都与村落布局和住房建设息息相关。

1.3定海区农渔村住房改革的现状概述 1.3.1定海区农渔村住房制度改革的实施状况

定海区2009年开始了农渔村住房改造工程，目标到2012年基本完成农渔村低保标准150%以下农渔村困难家庭危房改造任务。定海区制定了严格的年度任务分解表和渔农村建设用地复垦年度任务分解表，如表3-2和表3-3所示。

表3-2定海区渔农房改造建设年度任务分解表

（单位：户） 2009年 2010年 2011年 2012年 合计

改造危旧房 1000 1200 1500 1300 5000

新建渔农房 400 1000 600 500 2500

拆迁安置 400 600 300 200 1500

合计 1800 2800 2400 2000 9000

资料来源：定海区建设局内部资料

表3-3定海区渔农村建设用地复垦年度任务分解表

（单位：亩）

年份 复垦数量

2009年

0

2010年

255

2011年

200

2012年

100

合计 555

资料来源：定海区建设局内部资料

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1.3.2定海区农渔村住房制度改革的举措

(1)通过科学合理的规划明确农房改造的方向

首先，优化村镇空间布局。按照“人口集聚、生态宜居、设施改善”要求，编制完成村庄布点及住宅建设布点规划，对全区166个自然村的3399个居民点进行了梳理整合。确定了中心村28个，并设置住房集聚区75个、住房保留区270个、住房控制区240个、住房禁建区77个。村庄的规划覆盖面达100%，基本实现了“一社区一规划”，全区10个乡镇都已经全部编制完成了中心镇区控制性详细规划。

其次，细化农渔村住房改造建设计划。通过深入调查，根据实际需求，研究制定了农渔村住房建设与危房改造计划，明确提出到2012年，全区将完成农房改造建设9000户（其中改造危旧农房5000户），并确定年度改造计划和改造时序。

第三，强化农渔村住房改造的建设指导。通过对现有农房改造建设项目类型的全面梳理，创建了整村搬迁、集居建房、联建建房、项目拆迁等30个农房建设管理数据库。同时，组织专家精心设计突出海岛特色的典型农房样板，并建立了30个农居建设通用设计图，为自建房的农户免费提供设计图样及技术咨询。开展“规划建筑设计单位下基层、规划建筑设计人员进农户”等活动，为镇（乡）政府组织编制村庄规划提供了技术保障，提高了村庄规划编制的质量。

(2)通过建立农房救助体系全面推进农渔村固房工程 通过加大对重点区域、重点对象的危旧房改造力度，如对容易受台风灾害和地质灾害影响区域的危旧房和农渔村低收入农

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渔户的危旧房进行改造和加固，基本消除农渔村危旧房的安全隐患，全面提升定海农房的综合抗灾和减灾能力；推进地质灾害区搬迁避让及灾害点的工程治理，通过对地质灾害危险区域进行调查和建档，重点开展应急勘查、治理和排险等防治工程；推进农渔村的避灾安置场所建设，目前，定海已经完成了全区的避灾安置场所的建设规划编制和修编，修订完善了防灾应急预案，建成了比较完备的三级避灾安置设施网络。

(3)通过创新改革模式突出定海农房改造的特色

首先，实施农渔村住房集聚区建设。按照“一户一宅”和“以旧换新”的原则，以建造多层公寓房为主，按规划统一建造农房，以成本价提供住房给愿意拆迁和符合新建房条件的农渔户，逐步取消单家独院式住宅。

其次，启动了城区农民公寓式住房建设。城区农民公寓式住房是指以多层公寓形式统一规划、统一设计、统一建设，限定申请对象和申请价格的政策性住房。2010年以来定海已经先后启动了盐仓林家湾地块、城东小洋岙刘家嘴地块和甬东地块等3个农民公寓式住房项目的建设，建筑面积达6.3万平方米，可以解决636户城区农民住房的问题。

第三，启动了“小岛迁、大岛建”和搬迁偏僻村落工作。对因规划需要迁移的偏僻村落或小岛，则由政府有计划地对其土地和建筑物进行储备收购，有计划地逐步减少这类地区居民的数量。目前，定海区已经启动了白泉浪西自然村、马岙北海社区、环南街道南部诸岛部分村落、岑港、马目和直壁坎自然村的整体搬迁工程，可以解决1420户农渔户的住房问题。

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第四，规划启动了旅游特色村的改造建设工程。定海区通过将农渔村的住房改造建设与农渔村的旅游开发相结合，充分挖掘和利用了海岛农渔村的自然和人文景观。在建筑风格上注重尊重农渔村的传统风格和民居特色；在居住环境上，不仅注重生态环境的建设，还充分的挖掘了农（渔）家的民风民俗文化；在运作模式上坚持富民政策，鼓励社区（村）居民开发家庭旅馆，鼓励他们筹建小型旅游企业。目前定海区已经相继启动实施了戏剧谷项目、双桥紫微社区茶人谷和干览新建社区太阳谷项目，累计投入资金1728万元，已经完成了144户农房改造，累计接待旅客近5万人次，实现了经济收入2500余万元，就地解决10%左右的剩余劳动力。

(4)通过整合资源加强对农房改造保障

首先，完善工作机制，注重政策引导。相继出台了《农村住房整体搬迁实施办法》、《乡村居住小区管理办法》和《城区农民公寓式住房管理办法》等5个配套实施办法，明确了集中统一的建设模式、国有划拨的供地方式、推广多层公寓式的建房形式，基本形成具有较强可操作性和针对性的工作体系。

其次，完善了农房改造的用地政策。每年确保将10％以上的年度新增建设用地计划指标专门用于新农渔村的建设和农渔村的住房改造建设，同时奖励将盘活利用的农渔村存量建设用地用于住房改造，将农渔村的建设用地整理和宅基地整理复垦的土地指标优先用于农渔村的住房改造建设。

第三，完善了财税和物价政策。充分利用国家和省、市的扶持资金，建立财政专项资金用于农渔村住房建设。在各类农渔村

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住房改造建设中，除了房屋和土地登记中的证书工本费，免收其他的行政事业性收费；对于涉及政府定价和政府指导价的服务性收费，均按标准减半收取；严格按物价政策执行供水、供电和有线电视等公共配套设施建设的收费。

第四，完善金融保险政策，强化农房改造的资金保障。近年来，定海区加大了对渔农村住房改造建设的金融支持力度，通过完善农渔村的信贷担保机制和适当延长农渔民的建房贷款期限，确保了必要的贷款额度并实行一定程度上的优惠利率；同时还完善了政策性农渔村住房保险制度，建立了定海区农房改造建设信用担保机制以支撑全区的农渔村住房改造。此外，定海还专门成立了区农村住房建设投资开发公司，负责全区农房的改造建设项目的融资及资金运作，保障了农房改造项目的资金需求。

(5)加强舆论引导和宣传

由于农渔村住房改革项目的特殊性，其对象主要为信息相对闭塞的农渔民，定海区充分利用了广播电视、报纸、网络、宣传栏和标语等宣传形式，大力宣传了农渔村的住房改造建设。另外，结合“书记轮训”和“网格化管理、组团式服务”等工作，采用拍摄专题片、发放宣传册子等多种形式，广泛宣传农房改造建设的成果，鼓励各方积极参与农渔村住房的改造建设。 1.4定海区农渔村住房改革的实践探索

定海区在农村住房改革的过程中，形成了特色的思路和做法，这些政策和实践主要在以下几个方面对农村住房改革作了有益的探索。

1.4.1定海区农渔村住房改造的“5+1”模式

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定海区通过不断的实践，按照“集聚区集中联建、保留区集聚整合、控制区原地修建、禁建区异地新建”的总体思路，因地制宜，确立了农村住房改造建设的“5＋1”模式。其中“5”模式即实施集聚区建设，实施城区农民公寓式住房建设，实施保留区整村整治改造建设、实施“小岛迁、大岛建”和偏僻村落搬迁和实施旅游特色村的改造建设；“1”模式为实施困难群众的危旧房改造。

1.4.2定海区农渔村住房改造的项目化建设

探索农渔村住房改革项目化建设，从2010年起，定海全区启动和实施了涉及13个乡镇（街道）的共30个农房改造建设项目，计划总投资约17.4亿元，建筑面积达74万平方米，项目完成后将解决6200余户农渔村群众的住房问题。

同时也创新了农渔村住房改革项目的监管模式。坚持农房改造建设项目工程严格按照相关规范的要求，执行项目代理和监理制度，同时也积极引入村民监督员等“民间监理”来督促施工、代理和监理单位加强质量安全管理，消除农渔民对集中统一建房模式的质量担忧。目前，定海区已经在岑港黄金湾水库安置小区、盐仓拆迁安置小区和白泉浪西自然村整村搬迁安置小区的项目建设中开始了“民间监理”的试点工作，取得了良好的效果，也备受广大农渔民群众欢迎。

1.4.3定海区农渔村住房改革的制度创新

在如火如荼的农渔村住房改革过程中，定海也进行了一定程度的制度创新，在某些方面也进行了大胆的尝试。主要表现在以下几个方面：

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（1）积极尝试农房集中建设的模式。改变了单家独院式传统建房形式，促进了土地节约集约利用，为提高基础设施和公共设施共享性创造了条件；

（2）建立了农房建设用地以国有划拨方式供地制度。改变了过去农渔村建房用地单一的集体使用供地方式，破解了以往农房不能上市交易，不能实现财产性收入的限制；

（3）制定补助奖励政策。根据农房改造建设项目不同类型，明确了项目补助、节地奖励、建筑形式奖励等不同的补助奖励政策，鼓励各实施主体以及农渔民群众积极参与农房改造建设；

（4）探索宅基地退出机制。建立了农村宅基地换城镇住房的制度，尤其鼓励农村成片整村搬迁置换，加快农村宅基地整理，推进农房集聚建设；

（5）确立农村住房可跨区域申请制度。区级、乡镇级乡村居住小区住房按规定可在全区或全乡镇范围内申请集聚区的住房，打破了原先农房不能跨区域建设的限制，促进人口合理集聚，为中心镇、中心村的打造提供有利条件。

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