国有企业内部控制问题探究

国有企业内部控制问题探究

摘要：现如今，国民经济飞速发展，占据主要地位的国有企业对国家和人民的生活产生了巨大影响，完善的内部控制可以保障国有企业的正常运行，通过内部控制，国有企业可以有效的规避风险，使企业财产安全得到保障。然而,随着全球一体化的发展，中国国有企业面临着巨大的机遇和挑战，因此，只有加强风险管理，建立和完善内部控制，才能应对多变的外部环境，使国有企业内部控制的成效充分发挥。针对国有企业内部控制仍然存在诸多问题，这篇论文参考了近二十篇文献，以内部控制的概念为出发点，分析了国有企业内部控制存在的问题及缺陷，并提出了解决对策。

关键词：国有企业; 内部控制; 改进措施

引言

内部控制是社会经济发展的必然产物。上世纪80年代以来，中国的内部控制理论发展的十分迅速。伴随着进一步深入的研究，出现了大批符合中国国情的内部控制理论，为增强国有企业风险管理，进一步完善企业制度提供了基本方向和理论依据。2008年，由财政部发布的《企业内部控制基本规范》，企业内部控制更是由先进的理论体系到形成法律规范，内部控制成为国有企业必不可少的存在，成为企业制度建设的关键内容。

然而，发达国家具有较为严谨而完善的理论体系，与之相比，我国国有企业的内部控制还有很大的发展空间。在理论层面，我国的国有企业内部控制还有很多理论空白需要填写，在实践层面，我国的国有企业内部控制大多数没有真正在企业中实行，依然停留在表面上，并没有充分发挥其重要的作用。因此，加强国有企业内部控制理论研究，建立一套严谨缜密完善并且真实可行的内部控制体系目前仍然是一个亟待解决的问题。

1

众所周知,建立行之有效的国有企业内部控制体系，不仅可以防止国有企业权利过于集中的问题，还可以有效遏制一些非法行为，如：贪污腐败，偷税漏税等。完善的内部控制环境有利于提高会计信息质量。建立科学完整的内部控制体系，不仅可以增强我国国有企业在国际市场中的竞争力，还能进一步增强我国国有企业的盈利能力。

1 国有企业内部控制概述

1.1 国有企业概述

国有企业是指由国家中央政府或联邦政府投资或者参与管理控制的企业。在我国也包括由地方政府投资或参与管理控制的企业。政府的意志和利益决定了国有企业的行为。国有企业作为一种生产经营组织形式，既有营利法人的特征，又有公益法人的特征。因为政府注资、大力扶持公有企业，使得国有企业具有一定的行政性。在第二次世界大战后涌现出的国有企业，在不同的经济发展阶段发挥着不同的作用。随着国民经济的快速发展，国有企业在当今社会发挥着重要作用，但国有企业依然存在诸多不足之处。

1.2 内部控制的定义

是发生在企业内部的一项组织行为，指一般公司企业内部的控制运作。能够充分发挥作用的内部控制不仅可以保护资产的完整、安全，提高会计信息质量，还对法律法规和规章制度的执行起着促进作用。由内部控制的雏形到内部控制的初步形成再过渡到内部控制的成熟期经过了三个阶段的发展，而内部控制整体框架是其第四个阶段。COSO报告认为内部控制整体架构主要由五项要素构成，分别是：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监督。

2

1.3 内部控制的作用

制约与激励作用：内部控制是指对各项业务的完成是否符合企业的利益和既定的标准进行监督和评价。完善的内部控制使企业内各部门均能达到预期效益成为可能。内部控制可以对工作绩效做出真实的反应，调动员工的工作积极性，挖掘员工的工作潜力这显著提高了效率。内部控制不仅能起到激励的作用，工作绩效也可以通过严密的监督与考核得以反应。

统驭作用：内部控制包括了企业的所有活动和具体环节。企业要实现经营目标，就必须从点到线，从线到面，充分配合，全面发挥作用，体现整体效果。

促进作用：不管是控制还是管理，执行者要想促进管理目标的实现，就必须在运用内部控制手段的同时更加注重制度的设计，关注业务部门的工作动态。及时充分发挥内部控制的作用。内部控制可以促进企业内部各部门的约束与协调，保证企业财务报告及相关方面的信息安全真实完整。良好的内部控制可以促进国有企业可持续发展提供动力和保障，进而以树立高效的企业管理理念。

1.4 内部控制的基本内容和方法

内部控制分为管理控制和会计控制。会计控制和管理控制的总体目标和控制方法大致相同，两者相辅相成、缺一不可。一般来说，在建立内部控制制度时，主要部分是内部会计控制，而管理控制起辅助作用。管理控制是管理者实现组织战略的过程，保障决策的实施、经营的方针，企业一般会采取一些相关的控制，以实现经营目标。会计控制保障财产和物资的安全，保护会计信息的真实性和完整性，保证财务活动的合法性。会计控制的内容和方法包括:授权控制，岗位责任控制，业务记录控制，财产安全控制，内部财务控制，内部审计控制。

3

1.5 内部控制与公司治理的相互关系

良好的治理结构能够显著地提高企业管理的效率。内部控制是企业管理部门为达到管理目标而制定的相关程序、规则和政策，科学、系统、完善、有效合理的内部控制制度可以保障国有企业实现管理目标，与公司的治理效率密切相关。公司治理的健全性以及内部控制的有效性可以帮助实现企业目标和股东权益的最大化，保证国企改革顺利进行。

2 国有企业内部控制现状分析

截止到2017年，我国重点国有企业共有512家。在此之前，各个国有企业的主要效益指标下降趋势十分明显，目前的经济运行呈现出恢复性增长的现象。长期以来，我国国有企业的内部控制把着重点主要集中在会计和审计两个方面。与西方国家相比较，我国国有企业的内部控制仍处于初级阶段，而且还没有提出具有权威性的内控标准体系。由于我国很多国有企业都不重视内部控制，因此，我国国有企业普遍存在内部控制十分薄弱的现象。

2.1 控制环境薄弱

理论上，控制环境是内部控制的基础，对内部控制系统的运行起着非常重要的作用。由于企业的性质不同，在控制环境方面，国有企业与一般企业也有不同之处。许多国有企业内部控制环境不完善的根本原因是对内部控制的认识程度不够充分。因此也没有完善的内部控制制度，认为内部控制只是存在于理论之中，不需要实践，不必设立专门机构。国有企业行政性凸显，内部控制机制缺乏有效规范。虽然一些国有企业已经设立了股东大会董事会、监事会和经理层，但其职责划分的并不明确，职权不分离就导致挪用资金，职权舞弊等现象，甚至会导致会计信息失真。

4

举例如下：2004年11月30日，中国航油（新加坡）股份有限公司发布了一则消息，举世震惊：该公司因石油衍生产品交易亏损额高达5.5亿美元，出现严重资不抵债，中国航油股份有限公司向新加坡最高法院申请破产保护。分析与研究发现，酿成这种后果的原因很大程度上是由于我国国有企业内部控制环境薄弱。

2.2 风险意识淡薄

风险意识淡薄，是如今国有企业内部控制中普遍存在的问题。一方面，在国民经济飞速发展的背景之下，企业的经营风险加大，国有企业的经营决策一旦出错，就会给企业发展造成不可预估的影响。当前很多大中型国有企业在发展过程中，唯独对企业内部控制的重视程度不够，很多企业通常让财务部门进行内部控制工作，没有建立独立的内控部门，然而财务部门工作人员工作太多，分身乏术，忽略了企业内部控制工作，因此阻碍了国有企业的发展。只有足够的重视，才能让企业内控有所发展。

另一方面，国有企业股份制改革晚，风险管控措施较弱，风险管理意识匮乏，由于国有企业较少参与市场竞争，一些国有企业的管理者们盲目乐观地认为国有企业有国家的担保，没有风险的并且前景好，这些管理者不仅盲目乐观，而且对当前的市场形势也只是片面的认识，对重要业务的决策没有制定行之有效的风险评估流程，缺少专门的风险控制部门，导致对一些风险点的监管出现疏漏，更多侧重于事后控制而忽略了过程控制、风险事前预测控制和防范措施。国有企业对控制目标的认识不够清晰，对内控的理解还处于较低的阶段。

2.3 信息沟通存在问题

信息沟通顺畅可以使国有企业经营决策更为便利，效率得以提高。在当今时代，信息传递的实

5

现必须依靠信息化手段，所以设立企业内部的信息交流与共享平台尤为重要。然而，部分国有企业由于仍在使用传统的信息沟通方式，不善于利用新的技术手段，采用单项自上而下的命令式传达消息，信息化建设落后于其他企业，使其内部信息沟通不畅。

现如今，依然是平台之间互动共享少，系统之间独立的多。导致管理层很难作正确决策的原因之一就是难以从多个系统获取关联信息。多数国有大中型企业只使用财务管理系统，极少使用销售，采购系统。很多企业组织机构过于庞大，部门之间职责划分不够清晰，信息传递过程中出现偏差容易出现账物分离的现象，账目与实物之间不一致的问题影响了内部控制的实施。

2.4 内外部监督不力

在内部监督方面，许多大型国有企业的内部审计大多停留在形式上，缺少有效的内部监督制度，根本没有充分发挥审计的内部监督职能，一些国有企业没有专门的内部审计机构。有些单位虽然设立了内部审计机构，但难以发挥应有的监管功能。内部审计的职权受到限制，不能及时有效的处理所有发现的问题。部分企业监事会不能履行应履行的职能，董事会、经理层常常凌驾于监事会之上，这就使监事会的独立性受到破坏。

在外部监督上，当前国有企业主要为地方国资部门管理监督，但在管理中，一个地区有很多国有企业，但仅有一个国资部门，受人力物力财力等影响，外部监督很难实现对众多国有企业实质性地监督管理，更多的是依靠国企自身来实现监督管理。因此，目前依然存在“小金库”的现象，且很多数额较大。

成立于1983年的世界通讯公司，仅用不到二十年，就成了仅次于美国电报电话公司的长途电信营运商，然而这个发展迅速的公司，创下了空前的财务舞弊纪录，世通披露了超过93亿美元的

6

虚假会计利润，预计将超过100亿美元。这种巨额的会计造假事件就和监督不力有着很大关系。

2.5 国有企业内部员工工作积极性不高

调查研究发现员工工作的极性不高是当前国有企业面临的一大问题。对待工作不仔细，从而导致在工作中出现一些失误，阻碍了国有企业的发展。员工是企业经济文化发展的核心要素，我们进一步了解员工积极性不高的原因。其一是国有企业员工对自己的薪酬并不满意，而国有企业也没有在发展过程中也没有设立激励制度，忽略了员工的物质，精神需求。员工缺乏奋斗的目标，不肯以正确积极的态度面对工作。二是国有企业没有合理，及时的考核方式，不能及时了解掌握员工的工作进程、工作状态、工作表现。为了让员工对工作负责，恪尽职守，国有企业需要根据员工的日常表现出台实施相匹配的奖惩制度。

2.6 管理层对内部控制认识存在偏差

部分管理者思想方面未真正认识到内部控制的必要性，缺乏应有的专业知识和分析判断能力。一些管理者认为只要制定出内控制度，企业就会自上而下的执行，还有一些管理者认为内部控制不需要自己带头执行，只对基层员工起到约束作用，甚至只是财务部门的工作。这些做法违背了内部控制的性质与原则，这样一来管理层也就无法做出正确的决策和有效的判断，企业的竞争力不断下降，发展缓慢，最终导致国有企业内部控制管理跟不上企业发展需要，企业战略目标也无法实现。

3 国有企业内部控制缺陷成因分析

3.1 思想意识层面的原因

7

第一，忽视了企业文化的建设。我国的国有企业并没有完全理解内部控制与企业文化不可分割的联系。在企业文化建设的过程中，人们不同程度的轻视管理意识，计划经济意识。管理者的管理理念与内部控制体系不能很好的结合。一般来说，管理者设计内部控制体系，因此，管理者的管理风格和理念会对内部控制产生重大影响。据调查，国有企业的管理者缺乏风险意识且具有主观随意性，这就使得内部控制缺乏规范和重视，经营风险意识欠缺。

3.2 制度层面的原因

国有企业内部控制制度没有真正发挥作用。第一，法人治理应作为制度层面的出发点。然而国有企业内部控制的核心是经营者，经营者经常可以从弱化的内部控制中寻求自己的利益，这就造成了公司治理结构的紊乱。

第二，调查研究发现，部分国有企业虽然制定了相关的内控制度，但是并没有将其付诸行动，使制定的内控制定变成了空谈的理论，既没有实现管理，也没有达到约束人们行为的目的，因而国有企业内部控制制度流于形式。

因此，要想实现国有企业有效管理，仍需要严格健全的规章制度，通过完善的制度来规范企业管理行为。

3.3 执行层面的原因

一些国有企业内部控制制度的范围过于狭窄，无法涵盖所有人员、所有部门和所有环节，它只局限于内部控制的某些问题上，如设计、运作和监督。如果没有深层次的思考，内控将无法发挥其应有的作用。

8

我们知道，内部控制是动态的、持续的，不平衡的，受到许多因素变化的影响，而且其设计和运行受成本与效益原则制约。国有企业管理层往往不会采用成本过高的内部控制措施，内部控制也受员工专业水平和判断能力的影响。

内部控制落实不到位的原因还有可能是不相容岗位没有分离，例如材料采购的审批人员不得同时兼任采购员。如果在执行上没有受到监督和制约，极有可能发生舞弊行为。

4 优化国有企业内部控制的对策建议

“防范于未然”是中国一句古话，企业内部控制的道理也在于此，只有严格把控好过程，才能降低企业的种种风险。我认为很多国有企业对内部控制的认识程度不够，内控体系也不科学，对内控制度存在很多误解，职能部门不够独立，不能做到相互监督、相互配合、相互制约。企业管理层专业水平和企业人员素质低下，在这种情况下，完善企业内部控制就显得尤为重要，针对这些问题，本文提出了内部控制以下六点优化的对策：

4.1 优化内控环境

国有企业管理层应当对国有企业内部控制环境建设更加重视，通过各种手段使员工对内部控制有更加深刻的认识，提升员工的专业水平，树立正确的内控管理观，同时，在治理层面，要进一步加强公司治理结构，提高股份流通的效率和速度，建立完善的内部控制制度，降低大股东持股比例，设置专门的内控部门，专人专岗，明确股东大会、董事会以及经理层的职能，减少董事会、经营层职责混乱的情况，明晰各自职责，达到相互约束、相互制约、相互平衡的作用，同时国企内部也要提高效率，强化结构，减少管理层级。

9

4.2 提高风险意识

国有企业应当提高风险管理意识，将风险意识作为企业文化中不可或缺的一部分，做好风险管理，形成内部控制建设的文化氛围。经常在企业内部开展风险管理的相关培训，并大力引进风险管理人才，提高全体员工参与风险管理的积极性。加强事前、事中、事后的风险控制，完善风险管理的相关流程，查找风险漏洞并及时弥补，除此之外，涉及的重要事项要严格按照程序研究、商讨，建立风险规避措施和风险防控措施，建立以完善风险控制为导向的风险管理机制，对重要的事项决策要做出客观合理、严谨周全地把关，严格防范各种重大风险的发生，进一步加强国有企业管理者的风险应对能力。

对管理层来说，应从思想上建立起好的内部控制体系，对内部控制规范体系加强学习，注重理论对实际工作的指导作用，用理论指导实际工作。同时，我们必须认识到内部控制的实施是一个动态的、持续的过程，要符合企业自身所处的特定环境，将近期利益与长期利益相结合。不断提高风险管理水平，促进国有企业的健康可持续发展战略。

4.3 加强信息沟通

信息沟通不只是企业内部沟通交流的渠道，也是企业与外部交流的平台。国有企业应当建立顺畅的内部沟通交流机制，包括上级向下级传达指令，下级向上级反映问题等，减少纸质审批文件，引入线上审批流程，让工作人员可以在手机上完成审批。企业与此同时还要重视信息化建设，提高资产、库存、采购、财务等方面的信息化操作水平，扩大信息共享范围，以信息技术划分职责和权限，并加以利用信息技术，防止舞弊的发生，及时追踪各项流程的进度；在国有企业内部建立大数据分析平台，通过云计算等手段及时发现企业现有的问题并解决这些问题，及时调整企业的经营计划和战略方向，使国有企业高效发展。实施内部控制以 《企业内部控制基本规范》《企业内部控制

10

审计指引》等文件规定作为依据，与企业自身情况相融合，明确各相关部门的职责权限; 建立信息沟通制度有助于信息在内部各业务环节之间及时进行沟通和反馈，让董事会、监事会和经理层及时获取重要信息。

4.4 健全监督机制

健全内部监督方面，要想建立内部审计机构，就要先选出具有丰富经验的工作人员担任内部审计人员，公司经营管理情况及企业的内部控制运行情况要定期与不定期进行审计，对于监事会要增强其独立性并发挥其作用，巩固监事会的地位，聘请具有较高专业水准的独立董事，建立独立董事评价机制，约束其认真履行职责为企业长远发展把关。在外部监督方面，应加强对国有企业领导的监管，并定期审核国有企业的报表账务，聘请专业的审计事务所对企业进行审计，对不认真履职的国有企业管理者以及国企人员进行惩罚。

4.5 建立完善的奖惩机制

为提高员工的工作积极性，国有企业必须建立完善的奖惩机制，激发员工工作的热情。当前国有企业员工对工作积极性不高的主要原因在于企业内部的奖惩、考核机制不完善，不能让员工真正地投入到工作中，发挥自身作用。如果国有企业设立考核小组，定时定期地检查员工工作，在工作上进行监督。监督小组把平时能够及时完成工作任务，态度认真，有良好表现的员工挑选出来，颁发绩效奖金或荣誉证书，既能使这些优秀的员工得到物质、精神上的满足，使其感受到企业以人为本，从而对工作更加负责，都能鞭策那些对待工作缺乏积极性，敷衍了事的员工。监督小组根据员工的实际工作表现对其奖励或惩罚，从而认识到认真工作的必要性，这样就可以提升整体工作环境，有助于国有企业的发展。

11

4.6 加强内控意识，树立企业文化

对于公司的管理层，应该从思想的深度建立健全内部控制制度，树立“维护资产安全，实现发展战略”的理念，不断学习内部控制规范，在公司形成上行下效的行为习惯。营造积极向上的企业文化。为了使企业内部文化与公司的战略目标相一致，必须注重企业精神文化建设，树立企业员工可以普遍接受和认可的企业价值观，并且及时奖励符合企业文化导向的行为，从而在企业内部营造出人人积极向上、拼搏进取、融洽和谐的文化氛围。公司贯彻落实以人为本的观念，切实关心企业内部每一个员工，让公司更有向心力和凝聚力。只有每个员工都维护、支持企业内部控制制度，内部控制制度才能得到有效的实施。

5 结语

本文分析了当前国有企业内部控制环境建设中存在的问题，从而提出针对性建议。建立行之有效的公司内部控制体系不是短时间内一蹴即就的，而是一个缓慢的发现问题、分析问题和解决问题的过程。笔者认为，当前国有企业加强内控改革刻不容缓，我们要从完善公司治理，提升管理层认识和员工素养着手，从而切实提升内部控制环境，坚持市场化道路，保障国有企业的可持续发展。

作为国民经济发展的支柱，国有企业内部控制建设对国有企业的成长建设有着重大影响。目前，中国国有企业在发展建设中已经发生了积极的变化，也取得了良好的成果，但内部控制方面仍然比较薄弱，一些企业在发展过程中忽视了自身内部控制的建设，企业要想进一步完善自身内部控制建设，就必须在未来的内部控制建设发展中优化内控环境，提高风险意识，加强信息沟通，完善监督机制，建立完善的奖惩机制，规范企业内部控制制度，树立深入人心的企业文化，构建完善健全的国有企业内部控制制度。

12

参考文献：

[1] 郜庆，刘志远.我国国有企业审计法律制度的体系与完善研究[J].科技经济导刊, 2018(31):206-207.

[2] 杜爽.加强国有企业成本管理的思考[J].现代经济信息,2018(12):2-2.

[3] 程晓芳.基于公司治理的上市公司内部控制探讨[J].合作经济与科技,2017(7):2-2.

[4] 高寰宇.国有企业绩效管理现状分析[J].科技与企业,2015(15):83-83.

[5] 王姝.浅谈会计内部控制体系的建立与完善[J].北方经贸,2014(09):131-132.

[6] 沈怿宁.谈国有企业股权改制研究的若干问题以广东冠粤路桥企业为例[J].企业家天地,2012(10):79-80.

[7] 钟捷瑛.关于事业单位内部控制制度建设的探讨[J].财经界(学术版), 2011(08):122-123.

[8] 石利君.企业集团内部控制制度建设刍议[J].现代商业,2010(24):104-105.

[9] 郭晓光，杨久宏.如何规避金融工程风险[J].经济研究导刊,2008(18):90-91.

[10] 余蓉.论企业内部控制制度的构建与实施[J].时代经贸(下旬刊),2008(12):243-244.

[11] 白玮，赵国杰，李文慧.企业内部控制西方的实践与中国的探究[J].社会科学辑刊,

13

2008(02):101-103.

[12] 简兴龙.对建立和完善国有企业内部控制制度的探讨[J].金融经济,2008(02):154-155.

[13] 江家栋，陈立峰.国际金融衍生产品交易中净额结算的法律风险[J].宁波经济(三江论坛),2007(01):36-39.

14