对祁连山国家级自然保护区法制建设的思考

一、保护区基本情况　２０１２年ｌ２月２８日，国家发展改革委正式批复《祁连　山生态保护与综合治理规：￣（２０１２—２０２０）），标志着祁　连山生态保护与建设综合治理工程全面启动实施，亦　即祁连山生态保护和建设的任务更加繁重。　祁连山国家级自然保护区是１９８８年经国务院批　准成立的森林和野生动物类型的自然保护区，位于甘　肃省境内祁连山北坡中东段，横跨张掖、金昌、武威３　市，范围包括天祝藏族自治县、肃南裕固族自治县的　大部分，以及古浪、凉州、山丹、民乐、甘州、永昌等县　（区）的部分地区，总面积２６５．３万公顷，约占全省总土　地面积的６％。其中林地面积９２．４万公顷。林地面积　中：有林地１９．８万公顷，疏林地１．９万公顷，灌木林地　６８．９万公顷。区内分布有国家重点保护植物３４种，国　家一级保护动物１４种，国家二级保护动物３９种。其　独特的地理区位在维护青藏高原生态平衡，阻止腾格　里、巴丹吉林和库姆塔格三大沙漠南侵，维持走廊绿　洲稳定，保障黄河径流补给，构筑我国西北内陆乃至　全国生态屏障方面具有极其重要的作用。　保护区现有在职职Ｔ　１５００多人，管理局下设２２　二、保护区法制建设成效　（一）执法体系逐步健全。多年来，保护区管理部　门依据《森林法》、《野生动物保护法》、《森林法实施条　例》、《自然保护区条例》、《甘肃祁连山国家级自然保　护区管理条例》等法律法规的规定，针对保护区依法　管理的需要，逐步组建完善了保护区执法体系，先后　争取设立了甘肃省祁连山林政稽查大队、甘肃省森林　公安局祁连山分局，目前保护区内初步建立了保护区　管理局、森林公安局、林政稽查大队为骨架，自然保护　站、森林派出所、森林病虫害防治站、资源管护站等为　网络的执法管理体系，为保护区自然资源和自然环境　的安全提供了有力保障。　（二）规章制度日臻完善。经过不懈的努力，通过　省人大颁布实施了《甘肃祁连山国家级自然保护区管　理条例》（以下简称《条例》），在全省国家级自然保护区　率先实现了“一区一法”，为保护区依法保护管理提供　了直接依据；建立了保护区执法目标责任制，将执法　责任逐条分解落实到了各个执法主体和执法岗位；全　面推行“双线四级”森林防火格局，探讨建立了区县共　个自然保护站，由保护区管理局和地方林业行政主管　部门双重管理，１７２个资源管护站遍布林区，有４个　木材检查站分布在交通要道，区内设有甘肃省森林公　安局祁连山分局，１８个森林派出所，森林公安民警编　制１０５人，现在岗在编民警８５人，承担着维护区内社　会治安稳定，依法查处破坏自然保护区内自然环境和　自然资源的案件的重任。建国以来，党和国家高度重　视祁连山的生态保护工作，尤其是近年来，祁连山生　建共管的新机制。据统计，保护区成立以来，先后制定　完善保护区各项管理制度和专业技术规程４０多项，　把法律规定融入具体管理工作，转变为自然资源和自　态环境建设引起了社会各界的高度关注，国家相继出　台了一系列政策支持祁连山生态环境建设，为祁连山　保护区加快发展创造了前所未有的历史机遇。特别是　然环境保护管理的具体目标和指标，并逐年进行强　２８　Ａ然保护区　礤　量　化，稳步提升，促进了保护区管理的规范化、制度化和　法制化。　（　）法制宣传全面加强。先后三次收集编印下发　《林业适用法规选编））３０００多册。制播、灌制《森林　政案件管理先进单位”。　三、保护区法制建设存在的问题　（一）体制不顺，责任主体缺位。目前自然保护区　内的自然保护站和国营林场实行的是两块牌子一套　人马的管理体制，由于两种管理体制其管理的内容、　目标和方向不一，一方面自然保护区管理方面的法　律、法规很难落到实处，另一方面发生违法行为的责　任主体不明，长此以往，对自然保护区的管理效果产　法》、《自然保护区条例》等法律法规及有关森林防火　等方面的宣传录音带和ＶＣＤ宣传光碟近千件，每年　利用“森林防火宣传月”、“法制宣传日”、“爱鸟周”、　“世界环境保护日”、“国际禁毒日”等时机，印发《森林　法》、《野生动物保护法》、《自然保护区条例》及各种宣　传材料近万份，出动宣传车辆近百辆，进行大张旗鼓　的宣传。平时坚持通过走乡串户、入校进村，跟踪追访　生产经营性项目等方法，对林区农牧民群众、企业员　工和社会各界广泛宣传保护自然、保护生态的重要意　义，每年累计受教育人数达１５万多人次，有效地提高　了社会各界的生态保护意识，形成了全社会重视、支　持、参与祁连山水源涵养林保护与建设的良好局面。　（四）执法队伍素质明显提高。根据国家、省、市　要求和保护区法制建设管理需要，坚持每年选派专　业技术人员参加上级部门的执法培训，保证执法人　员熟知国家有关保护区的法律法规，了解保护区执　法最新动态，做到持证上岗，公正执法。管理局每年　抽调业务骨干或聘请有经验的管理专家，对保护区　各级专兼职执法人员培训一次，增强了保护区执法　的主动性和准确性。　（五）依法治区成效显著。２０００年以来，保护区范　围内停止了一切形式的天然林采伐，实现了森林资源　消耗和木材产量为零的目标；为减少生态旅游对自然　环境的破坏，对旅游景点设立了一定的围护设施并与　业主签订了森林资源保护协议书，并对非法捕捉、猎　杀国家重点保护野生动物的行为进行了严厉打击。严　格按照保护区分区管理的要求，对保护区范围内生产　经营活动进行规范管理。在执法过程中能够做到执法　行为规范化，执法程序公开化，法律文书标准化，达到　了处罚案件事实清楚，证据确凿，程序合法，使林政案　件的发生率逐年下降，案件发生数从２０００年的９８２　起下降到２０１１年的２０２起，查处率从２０００年６３％上　升到２０１１年的９６％。特别是２００９年，依法查处了民　乐扁都口一带非法采矿毁林案，依法判刑３人，行政　处罚３人，案件的查处，不仅打击了在保护区违法犯　罪的行为，也给部分无视保护区法律法规的无序开发　行为敲响了警钟，对宣传保护区法律法规和资源管护　工作产生了积极的影响。管理局先后２次被国家林业　局先后评为“全国林政资源管理先进单位”、“全国林　生明显的不良影响，甚至地方林业主管部门和保护区　管理部门互相牵制，各自为政，对同一区域内自然资　源的管理效果，保护区管理部门和地方林业管理部门　有可能给出截然相反的评价结果。　（二）权责不明，效率不高。保护区双重管理体制　造就执法体制不顺，日常行政管理和行政执法部分，　各执法机构之间缺乏相互沟通，保护区内执法机构貌　似健全强大，遇到实际问题都视而不见，推诿扯皮情　况时有发生，加之没有统一的执法监督机构，对执法　机构的执法行为缺乏有效的监督，执法工作责任不　清，执法效率不高。　（三）法律支撑不够，执法效果一般化。现行的自　然保护区管理主要依据１９９４年国务院颁布实施的　《自然保护区条例》，而违反其相关规定的，如果没有　造成林地、林木毁坏只是造成自然资源、自然环境破　坏的，无论毁坏面积多么大，后果多么严重，根据其　第三十五条的相关规定，也只能处以３００～１００００元　的罚款。“违法成本低，守法成本高、执法成本高”，致　使部分开发商胆大妄为，铤而走险，执法管理部门只　能束手无策，这样的执法效果自然很难满足管理的　需要。　（四）执法环境复杂，执法难度大。保护区相关的　法规出台早，由于受当时计划经济体制和历史条件的　局限，现有的自然保护区野生动植物保护的法律、法　规的一些条款过于原则，很难穷尽各自然保护区的特　殊性，在管理实践中缺乏可操作性；甚至有的相关环　境建设、资源保护类的上位法“相互打架”，直接导致　地方、行业、部门“择法使用”、“各自为政”、互不相让；　自然保护区内的建设开发项目，往往涉及发改、国土、　环保、林业等多个职能部门，各部门在履行职能的过　程中缺乏沟通，导致前置审核审批程序后置，甚至有　些项目不符合自然保护区内项目建设的要求，根本无　法办理行政许可手续，使得项目建设者和执法者都处　于进退两难的尴尬境地，处罚不到位、处理不彻底的　自然保护区　２９　现象时有发生。　（五）现有法律法规针对性不强，可操作性差。近　年来，我国相继颁布实施了《森林法》、《野生动物保护　法》、《森林法实施条例》、《陆生野生动物保护实施条　例》、《自然保护区条例》、《野生植物保护条例》、《森林　和野生动物类型自然保护区管理办法》等法律、法规。　我国还加入了《濒危野生动植物种国际贸易公约》、　《湿地公约》、《生物多样性保护公约》等国际公约或协　定。这些法律、法规的实施，使自然保护区管理逐步走　上了法制化轨道，一些珍稀、濒危野生动植物资源及　生态系统得到了有效的保护。但是，随着社会主义市　场经济体制的逐步完善，自然保护区的保护与管理面　临许多新情况、新问题，特别是保护管理与开发利用　的矛盾十分突出，随着经济社会的快速发展，现有的　自然保护区野生动植物保护的法律、法规的一些条款　过于原则，不能适应当前保护区依法管理的需要。　四、对加强保护区法制建设的看法和设想　正确处理依法管理和服务地方经济发展的关系，　是自然保护区依法管理的客观需求，只有依法保护、　依法管理，才能正确处理长远利益与当前利益，整体　利益与局部利益的关系，才能协调保护区建设与地方　经济发展的关系，才能正确处理林农、林牧矛盾，才能　进一步规范执法行为，做到有法可依，违法必究，正确　而有效地预防和打击各种破坏自然环境和野生动植　物资源的违法犯罪活动，维护和促进保护区建设与地　方经济的可持续发展。笔者认为今后保护区的法制建　设工作必须做好以下几方面的工作：　（一）明确保护区法制建设的基本原则。一是坚持　保护优先的原则。严格保护是自然保护区管理的前提　和基础，也是贯穿整个保护区法规的主线和核心。只　有坚持保护优先的原则，才能坚持保护区依法管理的　正确方向，妥善处理保护与开发利用的关系；二是坚　持实事求是的原则。由于历史原因，保护区内和周边　居住着一定数量的农牧民群众，有一定规模的地方企　业，长期以来，地方群众为保护森林和野生动植物资　源做出了很大贡献，由于受自然条件和社会经济条件　的限制，保护区地方经济欠发达，群众还比较贫困，现　有的企业仍是地方的经济支柱，立即关停并转，既不　现实又不可能。只有坚持实事求是的原则，在突出保　护的前提下，充分考虑群众的利益，才能做到既调动　他们保护的积极性，又帮助他们脱贫致富。三是注重　实效的原则。根据《立法法》的规定，省人大在不得超　３０　自然保护区　童　越法律、行政法规规定的前提下，对已颁布实施的《甘　肃祁连山国家级自然保护区条例》作进一步的细化、　量化，增强其针对性、实用性和可操作性。　（二）强化保护区管理部门执法主体。根据自然保　护区管理法律、法规的相关规定，遵循“自然保护区自　然资源由自然保护区管理机构统一管理”　的原则，　应进一步强化自然保护区管理部门的职能作用，摒弃　保护区双重管理的各种弊端，严格贯彻执行自然保护　区管理的法律、法规，并逐步将保护管理的各项规定　和要求落到实处。　（三）提高法制建设宣传力度。高度重视宣传在法　制建设中的重要地位和作用，充分认识法制宣传是推　进保护区法制建设最有效、最快捷、最经济、最实用的　方法，可以达到事半功倍的效果。通过多形式、深层　次、多方位的宣传，增强全民法制意识，为保护区法制　建设营造良好氛围。　（四）全面重视防范工作。密切关注林区动态，强　化情报信息收集研判，采取有力措施，做好林区防控　工作。同时，积极开展涉林矛盾纠纷大排查，做好涉林　建设项目的监督管理，帮助林区群众排民难，解民忧，　变被动应对为主动管理，事后处理为事前预防，力求　做到未雨绸缪，防微杜渐，确保林区治安稳定。　（五）全力提高法制工作效率。全面整合保护区执　法资源，建立以森林公安机构为骨干的保护区执法队　伍建设，做到管理与监督相分离，充分发挥各自职能　作用，确保依法管理落实到每一个环节，避免多头管　理的弊端，切实提高工作效率。　（六）加大执法办案力度。根据保护区工作管理不　同时期、不同阶段的需要，适时调整法制工作的重点，　有针对性的组织开展一些专项行动，减少行政干预，　防止案件查办过程中“有案不立，立而不查，查而不　结”现象的发生，切实加大执法办案力度，保护自然资　源安全