我国行政问责制的制度构建分析及建议

我国行政问责制的制度构建分析及建议

庞硕 威县奥鹏中心

【摘 要】行政问责制是提高执政能力的有效途径。目前，我国尚处于起步阶段，

存在着诸多问题。本文从我国的问责现状入手，着重分析了我国当前行政问责实践中存在的问题，并提出了拓宽行政问责领域、完善行政问责体系、建立健全异体问责、扩大行政公开透明力度等建议。

【关键词】现状；问题；原因；建议

2003年时任卫生部部长的张文康和时任北京市市长的孟学农因隐瞒“非典”疫情和防治不力而被免职。从那时起，行政问责成为一项重要的课题。但是一直到现在，行政问责并没有被很好的执行。目前，我国行政问责的实施过程大致是：首先：出现重大事故，造成重大损失；其次：媒体和公众反应强烈，影响很大；再次：需负责的主管上级机关追究责任，处分相关责任人，而责任形式多为引咎辞职；最后：事件平息、不了了之。近几年对频繁发生的矿难处理就能很好地说明这个问题。这种现象、这样的问责根本无法从源头上解决问题，事故照样会发生，公共利益仍旧遭受损失。所以要建立一种科学的、合理的、制度化的行政问责机制。

一、我国行政问责的现状

改革开放以来，党和政府对从严治党、从严治政、对有问题的领导干部进行责任追究的工作始终就没有放松过。特别是针对我国上世纪九十年代末、本世纪初重大安全责任事故频发的状况，国务院于2001年首次颁布了《特大安全事故行政责任追究的规定》，就特大安全事故问责进行规范。同时《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《全面推进依法行政实施纲要》等文件的出台，也使问责制引起理论界的高度关注与重视。我国大范围的行政问责始于

2003年我国的“非典”危机。就行政问责制建立的目的来论，从时代背景上而言，则主要是出于民主政治建设的需要，出于树立和落实科学发展观、构建和谐社会的需要，同时也是出于完善市场经济体制、体现法治精神以及维

护群众利益的需要；从行政问责功能上说，则大致可归纳为3个方面：一是事后惩戒；二是事前预防；三是警示教育。

行政问责制不仅在人们的观念上，在法规制度建设上取得了一定成绩，在实践中的确成为促进积极行政，震慑不法滥权行为的有力工具。据2006年8月21日《重庆晚报》报道，重庆市自2004年开始推行行政问责制以来，共进行了49次行政问责，涉及到89名官员；同年12月10日据新华社消息，甘肃省自2005年实行行政问责以来，4735名问题官员分别受到党纪政纪处分，其中39人涉嫌犯罪已被移送司法机关。这些数据显示出行政问责制取得的成效。

二、我国行政问责制构建过程中存在的问题 1.行政问责缺乏统一的制度架构

上位法规范对下位法的优先效力是我国社会主义法治原则的重要组成部分，是维护国家法制统一的重要保障。从近年来全国各地实施情况看，行政问责缺乏统一的制度框架，忽视上位法对行政问责的规范效力。比如，行政问责中问责形式大多规定了“停职检查”，而我国《公务员法》没有对这一责任形式作出规定，《行政监察法》规定“暂停执行职务”是调查中的一项调查措施，不是责任形式。此外，许多省市规定了问责事由、责任形式以及的相关程序与《行政监察法》、《公务员法》也存在不一致的情形，造成了政出多门、无所适从的现象。中国政坛由此刮起了一股强劲的问责风暴。据媒体报道，因三鹿奶粉事件，先后免去了冀纯堂石家庄市委副书记、市长及吴显国河北省委常委、石家庄市委书记的职务；因“9.8”襄汾溃坝事故，孟学农辞去山西省省长职务，副省长张建民也被免职；紧接着，国务院同意李长江辞去国家质检总局局长职务。从孟学农再度辞职，到深圳市龙岗区大火、登封市煤矿事故相关责任官员的被免职，再到云南阳宗海砷污染后行政问责制的立即启动，在事故集中爆发的九月，至少有19名高级官员引咎辞职或遭免职问责。本是金色的九月，却成为某些官员的“黑色九月”。

2.没有遵循我国宪法规定的责任制原则

在行政问责中，责任追究应当符合责任制原则。集体负责制是基于公权力的性质，个人负责制是为了发挥决策效率。《宪法》规定各级人民政府实行行政首长负责制。行政首长对职权管辖范围内的重大事务有最终的决定权，并承担由此所产生的政治责任和法律责任。如出现疏忽或重大失误，应当追究行政首长的责任。协助行政首长工作的副

职、下属应当对行政首长负责，这是行政权行使的一般原理。在许多行政问责规定中，没有区分个人负责制与集体负责制的关系，一方面削弱了行政首长的责任，因为他可以在行政决策时通过集体研究、共担责任的形式来规避追究，另一方面也不利于责任追究的制度化，弱化责任追究的效果。

3.问责程序设置简陋

没有通过区分不同法律地位的问责对象来设置不同的问责程序。如以长沙市人民政府制定的《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》（下称《暂行办法》）为例，主要问题在于以下几个方面。在程序上没有区分不同法律地位的问责对象设置不同的程序。副市（县）长与秘书长、局长、委员会主任，派出机构负责人、事业单位负责人有不同的法律地位，有些是人大选举或任命的，有些是政府任命的，他们对人大负责和对上级负责是不同的法律关系，而问责一概由人民政府负责并适用同样的程序是不合适的。第二，问责主体不清晰。是集体表决决定进行问责，还是由行政首长代表政府问责，没有规定清楚，导致问责的启动和决定不规范。第三，缺乏问责调查程序，只粗略规定“责成有关部门进行调查核实”，既没有规定调查组的组成、权限，也没有规定调查人员的义务与责任。第四，问责回避制度简单以及没有对问责程序阶段的时间进行限定等。

4.行政问责方式配置不合理

各地的问责方式有：诫勉谈话、责令作出书面检查、通报批评、取消当年评优评先资格、公开道歉、公开谴责、限期整改、调整工作单位、停职检查、行政处分、建议免职、责令引咎辞职，有的甚至把责任方式细化到“责令在市政府常委会议上作出书面检查”、“通过市级主要新闻媒体向社会公开道歉”等。各地一般从中选取几种作为问责方式，这种不一致的现状不利于行政问责制度的形成。同时易把法律规定的行政处分责任与其他责任混在一起，凭领导个人意志问责，既损害了追究责任的严肃性，也容易使严重违法违纪的行政人员逃避问责。

5.对行政问责对象的救济缺失

近几年，包括省部级高级干部在内的近百名官员在一系列的重大安全事故中，因为负有主要领导责任而被问责。在我国，大多数政府官员会把从政作为终身的事业，那些确有失职行为的官员被免职确实罪有应得，但是有些官员只是因为上级部门要平民愤而牺牲他们，那么这部分官员的合法权益应该如何保证，这说明我国行政问责在实践中确

实还存在诸多问题。

三、产生行政问责问题的原因分析 1.市场经济下的利益驱动

当前我国的经济环境是市场经济，在一些基本原理上承认物质利益原则。因此这导致政府在采取某一行动时，往往考虑“成本——收益”，如果认识到所要获得的利益大于其承担的责任成本时，就会采取有利于收益的手段，这种收益也包括无形的收益——“政绩”。

2.行政问责文化滞后

由于“官本位”的思想影响至深，以及政府及其官员在现实中的绝对优势地位，使得他们很少有想到会被问责，由此造成了官员责任意识的缺失和道德自律的弱化。而理论上被认为是政府权力来源的公众由于长期受政府的管理和统治，法制意识淡薄，也从未想到到自己有权利去监督政府，再加上对权力的敬畏和对官员的依赖意识很强，使得我国民众缺乏浓厚的公民民主意识。

3.行政问责的法律体系不够完善

宁波大学周亚越教授认为，我国行政问责制的法律缺失，主要原因有如下三个方面：第一，只是中央政策而不是法律，很多是党的条例。第二，只是地方性的政府规章。第三，关于地方行政问责的规定存在着明显的缺陷，包括问责事由的规定不够具体，责任形式的规定不够全面，对政府及其工作人员追究责任的程序缺乏可操作性等。

4.问责途径单一，缺乏外部约束

问责途径目前，除党委依据党纪追究党的干部责任外，主要是行政机关内部问责，行政机关上级对下级的问责、同级对本部门行政人员的问责，学者们称为“同体问责”，而不重视人大机关的问责，也忽视了社会力量对行政问责的监督和问责信息的公开，因此容易异化为权力斗争和铲除异己的工具。

四、构建行政问责机制的建议 1.拓宽行政问责领域

行政问责是一种监督行政权力的制度，应当具有广泛的适用范围。因此要突破事故事后责任追究的局限，拓宽行政问责的适用范围，对在决策、用人、监管、工作绩效和廉政建设等方面的领导责任都要予以追究，严格要求官员及公务员公正执行公务、恪尽职守、不谋私利。不仅如此，问责的范围还要由做错事情追究责任，向因不作为而引起损害性后果拓展，将问责的内容真正贯穿到行政管理的各个方面，使行政权力的行使走向规范化发展之路。

2.完善行政问责法律和制度

行政问责制发挥应有的作用需要相应的法律保障，因为法律具有权威性和强制性，对权力进行监督一定要有法可依，这也顺应我国“依法治国”的治国理念。自从2003年发生“非典”以来，各级地方政府已经制定了相应的地方问责制度，而且很多地方执行的效果也令人满意。如天津市人民政府2004年1月13日施行的《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》，其问责方式是：责令作出书面检查；通报批评；责令辞职；给予行政处分；法律法规规定的其他方式。全国的其他地区如重庆市、海口市、大连市、深圳市、昆明市、长沙市等已经实施了地方问责制。在此背景下，应该组织法学界专家对行政问责制进行研讨，将行政问责制尽快上升为法律，发挥问责制的相应作用，为我国建立责任政府、构建和谐社会起到应有的作用。

3.完善公众参与制度

从立法上完善公众参与行政问责，使公众参与行政问责有法可依。其次在立法的具体要求上，必须对公众参与行政问责的范围、启动方式、责任承担主体、责任判断、责任方式、期限、程度、赔偿等问题进行明确的和具有可操作性的规定。再次对公众参与行政问责还需提供救济性的保障，让权利受到侵犯的公众有权获得救济。只有从法律上明确公众参与行政问责的主体地位，才能真正发挥其监督行政的作用。

4.培育公民问责意识

民众参与行政问责需要有现代的公民精神，培育公民精神是建立民主、公平与和谐社会的必要前提和持续动力。可以从以下几个方面着手：一要继续推进民主进程，从建设社会主义民主政治的高度推动公众参与行政问责。二是继续推行基层民主自治建设，培养公民的自治意识和能力，加强基层民主建设，促进公民社会的形成。三是继续完善社会主义市场经济体制，实践证明，经济越发达，市场经济越完善的地方，公民问责的

意识就越强。四是大力加强普法教育。

5. 完善同体问责，加强“异体问责”

在完善“同体问责”的同时，应当强化“异体问责”，主要包括人大、民主党派、司法机关、新闻媒体、社会公众等对执政党组织和政府的问责。相对于同体问责，异体问责是一种更有效、更具有公信力的问责方式，因为行政问责的本质是依据宪法、法律监督政府的行为，而吸纳民意、监督政府的行为是深化异体问责的核心内容。因此，只有加强异体问责，才能对政府产生应有的政治压力和制约作用。例如,江苏泰州颁布的《泰州市人民政府行政问责暂行办法 》规定,除了行政首长、监督管理机关、上级机关外,公民、法人、其他组织、人大代表、政协委员、司法机关以及新闻媒体也都可以提起问责。这表明行政问责主体的多元化已上升到制度层面,同体问责逐渐向异体问责拓展。

6.建立公益诉讼制度

公益诉讼制度是问责制的建立在行政诉讼制度方面的体现。它包括公民以纳税人的身份请求对于行政机关的经济管理不符合法律规定的行为提起诉讼、公民对于行政机关拒不履行监督检查职责的行为提起诉讼等若干情形。

我国现行《行政诉讼法》只规定公民对个人权益受侵害可以提起行政诉讼，而对侵害公益的行为，公众则无权起诉，致使大量损害公共利益的行政行为得不到纠正。公众作为社会监督主体应该有权对于行政机关的违法失职行为提起诉讼。

7.积极借鉴域外经验

由于公众参与在我国还属于新兴事物，无论是理论研究还是实践活动都还处于摸索阶段，对于已被域外实践证明是成功的经验我们可以参考借鉴。其中，巴西的“参与式预算”、印度的“公民报告卡”及一些非洲国家的“社区计分卡”模式，对我国的公众参与具体领域的行政问责有较大的参考价值。

从问责时间过程来看，审计问责模式和绩效评估模式都是一种事后问责模式，其更多地是体现惩戒的作用，而参与式预算模式是一种事前问责模式，具有预防功能，对促进我国公共财政的合理使用具有积极的现实意义。参与式预算模式可以在行政主导下推进，在模式设计中的代表选择，可从人大代表、政协委员、专家学者和相关的社会团体构成中选择，关键是从制度上保证问责主体的相对独立性。公民报告卡和社区计分卡都

是解决公共服务中存在问题的较好的问责模式，从问责时间过程来看，它们都是一种即时问责模式，有利于在问题产生的同时，通过公众的及时反馈来解决问题。比如在某些领域设立举报和奖励制度是有利于公民监督的。1899 年美国国会通过的《垃圾法》规定，告发污染者的人有权得到所处罚金1.5 倍的奖金，取得的效果体现了举报的积极意义。又如在我国的经济发展、企业安全生产领域，仅仅靠行政机关的监督检查是不够的，还必须充分发挥体系或企业内部人员的力量，只有他们最熟悉内情，鼓励他们对于经济活动中企业的违法情况进行监督，多管齐下，才有可能真正有效遏制事故的发生。

五、以“非典”分析我国行政问责制

2008 年 9 月，继“三鹿奶粉”事件后，全国各地连续发生数起特大事故。仅在当月，因重大安全事故被免职的县处级以上官员就多达 19 人；也使得 2008年成为 2003 年之后，官员问责人数最多的一年，再次有包括山西省省长孟学农在内的多名省部级高官受到责任追究。有人将此称之为新一轮“问责风暴”。 行政问责制在西方国家已经发展成了一种成熟的制度与经验，但在我国却起步较晚，直至“非典”期间才真正走进我们的视野，并迅速进入摸索与实践阶段。2003 年 12 月中央公布的《中国共产党党内监督条例（试行）》中明确写入了“质问和质询”、“罢免和撤换要求及处理”等内容；2004 年 4 月中央批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》中对“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”和“责令辞职”做出了严格规范；2005 年 4 月十届全国人大常委会第十五次会议通过的《公务员法》，更是首次从法律高度对此进行了再次确定。在中央的强力推动下，自 2003 年以来不少地方政府，如长沙、海南、重庆、云南也相继制订了问责制度，强化官员的责任意识。如 2003 年 8 月，长沙市《行政问责制暂行办法》的颁布被公认为地方政府问责制度建设的开始。2003 年至今，中国的行政问责制经历了一个渐进发展的过程，也取得了一定的成效。 另一方面，2006 年 3 月，温家宝总理在《政府工作报告》中指出“要建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”；同年 9 月，总理在“加强政府自身建设，推进政府管理创新”的电视电话会议上再次强调“要按照权责一致、依法有序、民主公开、客观公正的原则加快建立以行政首长为重点的行政问责制度”；同样是在 3 月，温家宝在去年的《政府工作报告》中指出：“要严格按照法定权限和程序行使权利，履行职责，加强政府立法，规范行政执法，完善行政监督，简历法治政府，不断提高依法行政能力。努力做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究，让权力在阳光下运行。”；3 月 21 日国务院第一次全体功过

会议上通过的《国务院工作规则》更明确提出：“国务院及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度，明确问责范围、规范问责程序、严格责任追究、提高政府执行力和公信力。”这些都表明行政问责制正逐步走向制度化的轨道。问责制的本质在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究，体现所谓责任政府的原则，是责任政府的具体体现形式，最终目的在于保证政府系统的正常运行、遏制权力腐败以及保障公共利益不受损失或损失最小化。根据现代民主政治理论，建立和完善行政问责制是构建责任政府的核心环节。可以预见，“可问责政府”的理念将在中国的行政改革中得到全面推行，行政问责制将成为我国新一轮行政体制改革的重点。

从以上我们可以看出，对我国行政问责制发展与完善的研究具有重要的理论价值和实践意义： 第一，有利于探索和构建问责制的理论体系。我国的行政问责制理论体系中借鉴了西方发达国家的相关理论成果，同时也借鉴了马克思主义经典理论家的民主监督思想，但是问责的理论体系仍不全面，研究也不够深入。 第二，有助于深化行政体制改革，转变政府职能，塑造责任政府。问责制是政府实现其行政责任的一种法律或自我控制机制，也叫行政自律机制，它可以防止和阻止政府“滥用或误用公共权力”的失职行为。同时，能在理顺政府与社会、政府与民众、政府与市场、政府与企业的关系中明确其承担的责任，实现“权责利”的统一。第三，是改善中国政治生态的现实需要。在中国的传统政治文化中，“官本位”思想根深蒂固，公务员即使对重大事故负有不可推卸的责任，但要认真追究其责任并做出相应的处理仍非易事。这样的政治生态造成社会公众与政府的疏离，致使政府及其公务员形象受损，权威性不足。因此，加强行政问责制的研究，期望通过问责制的实施来消除这一政治生态的丑陋现象，显得十分迫切。 第四，有利于加强公务员队建设的探索与实践。行政问责制既可以作为一种监督体制，也可以看作是一种公务员管理体制。研究问责制，更大范围的推广问责制，可将公务员的日常行政行为纳入问责范围，使他们在行使权力时感到一种压力。同时，问责制的研究对推动建立积极、有效的公务员淘汰机制，纠正我国干部管理体制长期以来存在的“对上不对下”等旧习起到促进作用。 最后，为问责制的实践难题提供解决思路。目前，众多冠以“问责”之名的案例留下了很多值得思索的命题，如人大如何落实问责、责令辞职的官员因何种责任而辞职、问责程序如何贯彻公平原则、问责方式如何合理化等等。

总之，要形成良好的行政问责局面，必须实现三个转变：问责方式由“权力问责”向“制度问责”转变，问责主体从“同体问责”向“异体问责”转变，问责对象从追究

“有过”官员向追究“无为”官员转变。只有完成者三个转变以及一系列的制度改革，才能把政府和政府官员置于公众的问责之下，才能政通而人和。

【参考文献】

［1］黄健荣、梁莹.建构问责制政府：我国政府创新必由之路[J].社会科学,2004（9）。

［2］张贤明.官员问责的政治逻辑、制度建构与路径选择[J].学习与探索，2005（2）。

［3］阮爱莺.从公共职责理论看我国官员问责制的优化[J].广东行政学院学报，2006（1）。

［4］周亚越.行政问责制研究[M].2006 。