谈《统计法》中的行政处罚与行政处分

《江苏统计》1998.11

谈《统计法》中的行政处罚与行政处分

◆文/江苏省统计局

一、原《统计法》中行政处分的局限

一是对一些违法行为缺乏惩罚措施。原《统计法》除了对个体工商户违反《统计法》由工商管理部门给予暂停营业或者吊销营业执照的行政处罚外,其余的违法惩罚形式只以行政处分为主。行政处分的定义是十分明确的,行政处分的对象只能是国家工作人员即行政机关系统内部的公务员。由于当时在计划经济体制的影响下,国家企业甚至部分集体企业也采取了行政管理的方式,所以行政处分也包括了国有企业或部分集体企业的职工。但是,行政处分却不能应用于私营企业、“三资”企业以及其他非国家工作人员管理的企业,对这些企业的人员没有约束力。这些企业中的有关人员违反《统计法》却缺乏应受惩罚的法律规定,不能施以处罚。同时,对于企事业组织和单位的违法也无法给予行政处分。这就形成了一些人员和单位虽然违法,但找不到处罚依据的矛盾。

二是受行政处分内部责任形式的限制,使一些统计违法行为不能得到及时惩罚。行政处分权的行使是以处分人与被处分人具有上下级的隶属关系为前提的,它是属于内部的行政行为。行政处分只能由被处分人的所在机关、上级机关或行政监察机关作出。由于统计部门一般与统计违法案件的当事人无行政上的隶属关系,使调查与处分决定不能由一家作出,调查由统计部门进行,处分由与被处分人有隶属关系的机关作出。在实践中,有些当事人的主管部门或地区往往袒护自己的下属,对统计部门的“处分建议”要么软磨硬泡,要么公开对抗,拒绝执行,使统计部门在充分调查研究的基础上,依法作出的处分建议沦为一纸空文。统计部门对此种现象除找监察部门支持之外,别无良策。

二、新《统计法》增加行政处罚的措施

并用

齐乃昌

“行政处罚是指行政机关或其他行政主体依照法定权限和程序,对违反行政法规尚未构成犯罪的相对方给予行政制裁的具体行政行为”(学》北京大学出版社)

《行政法

。行政处罚的主要特征有:

①行政机关的行政处罚权是由法律明确规定;②行政处罚的对象是作为相对方的公民、法人或其他组织;③只有法律、法规规定必须处罚的行为才可以处罚,法律、法规没有规定的不能处罚。

修改后的《统计法》,增加了行政处罚的条款。首先,明确了实施行政处罚是政府统计机关,法定了统计机关拥有行政处罚权。其次,是规定了处罚的方式,主要有通报批评、警告、处以罚款、没收违法所得等四种方式。第三,是法定了需要处罚的违法行为。

三、行政处分与行政处罚可在同一违法行为上国家机关工作人员违法不仅要受到所在单位或上级的行政处分,同时也规定了由统计机关施以通报批评的行政处罚。这样做,一方面可以解决统计机关与统计违法案件当事人无行政隶属关系而不能对其实施惩罚的弊端。凭借通报批评使违法者名誉受到损害,既是制裁、教育本人,又广泛地教育他人。另一方面,也促使违法案件当事人所在单位或上级更好执行行政处分。统计机关施以通报批评,给当事人的主管部门造成了一定的压力,使其有义务追究当事人的责任,这就使统计机关在统计执法当中处于比较主动和积极的地位上。

从新《统计法》颁布后一年多的实践来看,行政处分与行政处罚并用,确实起到了非常积极的效果。统计机关查处了许多违法案件,制裁了一些违法案件的当事人,震慑了违法者,对广大干部群众教育、宣传的社会效果也十分明显,同时也调动了

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★法制天地★

统计机关的执法积极性。但是,在实践中也遇到统计机关施以通报批评的处罚,而当事人所在单位或上这种现象在《统计法》实施中仍然是较为普遍的。

如何解决这个问题,有二种意见。一种意见,认为还是从立法本身找,即法律没有具体规定出当事人的不同违法行为应该承受不同的行政处分。法律一旦明确当事人何种违法行为应受何种行政处分,当事人所在单位就不能无动于衷或轻描淡写,应该按法律规定执行。如不执行,作为行政主体而言,也要承担法律责任。另一种意见,认为之所以产生这种现象还是执法不严的问题,主要是当事人所在单位或上级的负责人不能严格执法。第一种意见虽然意愿是好的,看来也比较容易做到,但这种意见没有划分清楚行政处分与行政处罚的区别。行政处分是属于内部行政行为,是以行政隶属关系为前提的,所调整的是公务员的行政职务关系,所以,行政处分所依据的不是行政管理的法规,而是依据行政工作人员或公务员的法律规范,如《国家《土地管理法》所规定的处罚一般都属于外部行政行为。如在行政管理法规中规定不同行为的行政处分形式,就不是调整公务员行政职务的具体法律关系,而变成为一种公民与国家的基本行政法律关系,实际上不是行政处分,而是行政处罚了。之所以产生统计违法案件而当事人所在单位不能对其正确地实施行政处分,主要是这些单位的负责人不能严格执法,不能依法办事。

解决这个问题,必须加强行政法制监督,充分发挥政党组织、国家权力机关、国家司法机关、社会组织及公民的检查监督作用,促使行政主体机关依法办事,严格执法。提高各级领导的统计法制观念,增强法制意识是当前主要的问题之一。一些地区、部门和单位不认真执行《统计法》,虚报、瞒报统计数字,引起了党和国家领导人的极大重视。依法统计,搞准统计数字,不仅是统计业务问题,而且是一个严肃的政治问题,必须提高到关系党风廉政建设的高度来认识。

四、修改后的《统计法》规定了对企事业组织统计违法的行政处罚

企事业组织,也就是企事业单位,可以把它归结为单位违法的问题。在实际执法过程中,大量的

件

主观过错是否构成法律处罚的必要条件,法学界虽有不同的观点,但是在《统计法》中不难看出,只有违法者具备主观过错才承担法律责任。

过错是行为人的主观心理状态,它包括故意和过失两种形式。故意,是指行为人明知自己的行为违反法律的规定,会造成危害社会的结果,并希望统计违法案件都是单位违法,这类违法比自然人行政违法更为复杂。单位是一个特殊的违法主体,它然人的行为,而是单位整体的行为。其主体行为的复杂性,就在于这个整体的行为又是通过自然人的行为来实施的。没有自然人以单位名义实施的行为,也就没有单位的整体违法行为,单位的行为需要由具体的自然人来实施。所以,在统计执法中,关键的是要确定自然人的哪些行为可以归结为单位的行为。我们也常常遇到一些单位将其虚报、瞒报统计数字的违法行为归结为统计人员的个人行为,从而逃避《统计法》对单位的处罚。

在统计执法中,需要对单位违法有一个判断的标准或依据。确定这个问题必须有一个前提,就是作为实施单位行为的自然人必须从属于单位这个整体,其活动行为构成单位整体活动的一部分。在这个前提之下,凡是以单位名义,为了单位利益由单位的负责人、主管人员、直接责任人员和其他单位成员实施的与其职务、业务有关的违法行为都可以单位的名义实施的。如果上述人员以个人身份违法,也只能是个人违法而不是单位违法。其次,单位违法行为必须是为了单位利益而实施的。如果单位的成员假借单位的名义捞取好处,而不代表单位的利益,只能视为单位成员的个人行为而不是单位行为。最后,违法行为必须与行为人的职务或业务相关联。如果行为人不具有负责统计的有关职务或业务职责,其行为不在业务范围之内,就不视其为单位的违法行为。《统计法》关于单位违法与《刑法》中的单位违法的确立标准是有区别的。《刑法》中的单位违法强调其违法的行为经过集体决定或其负责人决定这一条,而《统计法》与其他行政法规不把单位集体决定或负责人决定作为必要条件,而是强调行为人的职务和业务范围及其业务程序的重要性。

五、处罚的适用,必须以行为人的主观过错为要

级在行政处分上仍然按兵不动或轻描淡写的事实。与自然人违法有着很大区别,单位违法不是单个自

公务员条例》等。行政管理法规如《统计法》、归结为单位的违法行为。首先,违法行为必须是以

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★学会活动★

《江苏统计》1998.11

江苏省统计局、统计学会“统计制度改革”研讨会综述

◆文/江苏省统计学会秘书处李家昆

1998年10月12日至14日,江苏省统计局、重复;工作量大,不堪重负;不能满足县级政府的统计学会在南京联合召开“统计制度改革”研讨会。会议收到了来自全省各市、县(市)统计部门及省统计局各专业处、调查队提交的论文100余篇。优选出来的36名论文代表参加了会议。会议进行了大会交流和分组讨论,最后评选出一等奖论文2篇,二等奖6篇,三等奖10篇。现将研讨的主要观点综述如下:

一、关于工业统计方法制度改革

一是县级500万元以上工业统计制度。这方面的矛盾比较突出,报表中过多的分类,与其它表种

需要。与会论文代表提出的建议有:分类应删简,至少减三分之一以上的分类汇总;月度只报合计数,季度或半年再报分类汇总数。在完成国家任务后,各地要因地制宜满足地方政府需要。有的地方建立了重点企业调查制度,把各行业排头兵企业集中起来,进行直接调查,以此来对本地区的工业经济运行进行全面分析。

二是计算工业发展速度。有论文提出一种新的计算方法,运用主要工业产品可比价值法计算县以下地区工业发展速度。所谓“主要产品可比价值量

或者放任这种结果发生的一种心理状态。过失,是指行为人非故意地实施了违法行为或造成本应避免的损失。过失一般有二种形式,一种是行为人本应预见自己的行为可能发生危害社会的结果,因疏忽大意而没有预见,称为疏忽大意过失;另一种是已经预见而轻信能够避免,称为懈忽或自信过失。过错属于行为人的主观方面,这是对行为人而言的;就查处机关而言,则是一个客观的认识对象,它应根据一系列的客观事实来确定行为人主观方面有无故意或过失。可见,衡量过错的根据只能是客观事实,凡是具有认识能力的人违反法律规范规定的义务时,即可认为行为人有过错。法律规定“应注意”而没有注意,

“能注意”而未能注意的,属于

未尽注意而构成过错。

在《统计法》中,应受惩罚的主要违法行为都是有过错的违法行为,这与其他法律责任中可以有

无过错责任不同。《统计法》法律责任规定应受处罚的违法行为,几乎都是故意行为,如第二十六条,地方、部门、单位领导人自行修改统计资料、编造虚假数字,授意、篡改统计资料;对统计人员打击报复;统计人员参与篡改统计资料编造虚假数字,这些行为的心理状态只能是故意。第二十七条,虚报、瞒报、伪造、篡改、拒报、迟报统计资料,也是故意行为。第二十八、二十九、三十、三十一条规定的违法行为也都是属于主观有过错行为。所以,在统计执法中,惩罚的适用,要对违法主体的主观心理状态做出分析。主观过错已经是行政处分、行政处罚的必要条件,违法者不具有主观过错,统计机关或其他行政机关就不得对其适用惩罚。在统计执法中,对违法主体的主观过错分析是十分必要的,它是确认违法和处罚裁量不可或缺的条件。

(责任编辑:李家昆)

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