doi: 10.11994/zgtdkx.20191108.095208
城乡中国阶段的土地制度往何处去？
——刘守英教授著《土地制度与中国发展》评介
廖炳光
（清华大学社会科学学院，北京 100084）
1 引言
经济学对于改革开放以来中国经济的“增长奇迹”有两种基本观点：新古典经济学理论认为，中国主要依靠要素禀赋特征，参与国际分工和贸易体系，发挥比较优势和实现了后发追赶[1]；新制度经济学理论认为，中国主要依靠制度改革，在计划经济向市场经济转型中实现了要素资源的市场化配置，提高了经济效益[2]。后一种理论尤其强调，“中国模式”的成功
[3]
经验之一就是采取“财政联邦主义”，通过财政分税
主义现代化中国的未来图景。土地制度推动了中国过去40年的经济高速增长，对于未来发展同样意义重大。
要总结土地制度在中国经济“起飞”中的作用，需要解释三个问题：第一，土地制度作为发展工具的经济绩效如何，其内在的激励机制能否持续？第二，作为一个社会的基本的产权安排，土地制度能否为社会成员提供有强度的产权保护，激励经济主体参与市场交易？第三，中国处于从计划经济向市场经济、从乡村社会向城市化社会的双重过渡时期，土地制度的主要功能如何从发展工具向产权保护过渡，为下一阶段中国发展提供制度支撑。
刘守英教授的著作《土地制度与中国发展》为上述问题提供了解释，作者长期从事国内土地问题研究，深度参与中央和地方政府土地制度改革设计和试验，密切追踪各地的土地制度改革实践。本书收录了作者近年来有关土地问题的若干篇重要论文，分为五大主题，从一个政策实践者和一线观察者的角度分析了中国的土地制度改革的制度约束和可能路径。
制、区域竞争制度、干部晋升锦标赛体制等一系列分权化的制度设计弱化中央集权的计划经济体系，扩大地方政府自主权限和利益留成，强化了对地方政府的经济激励[4-5]。
相比而言，土地制度对中国经济增长的贡献没有得到主流经济学理论的充分关注。事实上，在20世纪90年代以来中国的发展中，土地制度也扮演了关键角色：一方面，征地制度使得地方政府可以向工业园区和城市新区以低成本供地；另一方面，城市住房制度市场化改革和国有土地出让制度建立后，地方财政逐渐成为依托土地开发及其相关收入的“土地财政”，21世纪以来各地的大规模城市建设更加剧了地方政府对土地储备和土地融资的依赖。改革开放40多年来中国经济“奇迹”的一个主要成果就是城镇化水平的提高：城市化率从1978年的17.9%提高到2018年的59.6%，长三角、珠三角等地区一跃成为世界级城市群，一线城市的经济规模、基础设施和生活体验与发达国家大城市相差无几，对此土地制度功不可没。城市化是中国经济增长的长期引擎，也是社会
2 “以地谋发展”模式的兴衰：土地制度的绩效
作者将土地制度对中国经济高速增长的绩效概括为“以地谋发展”模式，其主要制度绩效体现为：1981—1994年是开放土地权利启动了乡村工业化和园区工业化，1995—2002年是以地谋发展的工业化和城市化，2003—2008年是以地生财的城市化，2008—2016年是以地融资的城市化。“以地谋发展”模式包括两个层面的制度安排。
第一个层面是地方政府垄断土地一级市场的过
收稿日期：2019-10-08；修稿日期：2019-11-05
（16JZD024）教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“农地三权分置的实践研究”。基金项目：
（1988-）廖炳光，男，湖北罗田人，博士研究生。主要研究方向为发展社会学。E-mail: pkulbg@163.com作者简介：
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（1）程：强制、低价的征地制度，确保地方政府以相对较低的补偿标准将农村集体土地转为城市国有土地，（2）完成大规模土地非农化；政府垄断下的国有土地有偿使用制度，即在国有土地使用权招拍挂出让制度下，政府成为建设用地级差收益的排他性获得者；（3）规划和用途管制，城市政府可以通过规划调整将农民集体土地划入城市范围，限制农民对集体土地的使用权、收益权与转让权。
（1）第二个层面是土地资本化的运作过程：土地财政，即地方政府的收入来源越来越依赖土地开发过程，预算内收入依赖营业税和土地税收，预算外收入（2）依赖土地出让金；土地金融，即地方政府依托土地储备中心等融资平台对国有土地进行抵押融资，为城市基础设施建设募集资金和提供杠杆。
“以地谋发展”模式理论的主要贡献在于从土地制度的视角解释了中国城市化的内在动力机制。已有研究指出了分税制以后地方政府行为的公司化取向[6-7]，但限于材料的深度和广度，缺乏对地方政府的土地开发行为做出完整的制度分析。本书提出：现有土地制度上形成了“以地招商引资—税收增加和人口聚集—城市扩张—房地产价格抬升—土地出让收入增加、土地抵押与贷款以新还旧—经济增长”的增长动力机制，其中土地是发动机，金融是杠杆，财政收入增加是结果。在这套土地—财政—金融联动循环的“三位一体”的城市化模式中[8]，地方政府法团化和相互竞争确保了这一制度的内在活力和绩效最大化。“以地谋发展”模式与西方城市化中“增长机器”“城市政体”等理论模型相比，都指出了土地开发主体的利益最大化取向，但中国城市化的主导者是地方政府而不是私营部门，其根源在于地方政府对城市土地的排他性支配权。
“以地谋发展”模式理论的局限在于其提出的是一种城市化模式的“理想类型”，对政府、农民、企业和金融机构的关系过于强调单向的利益逻辑和地方政府的主导权。在作者看来，产权的主要功能在于其影响人的行为选择，即社会所存在与设定的各种制约对个人行为所具有的激励特征。但在处于社会转型期的中国，产权结构并非一成不变：权利界定和产权转移的过程合二为一；随着不同权利的经济价值的变化，政府需要经常修改或者重新界定产权结构[9]。从政治学的观点来看，产权不仅仅是法律和社会传统的产物，而且是由相互竞争的利益集团通过政治行动和
谈判所塑造之物[10]。实地研究证明了地方政府在土地开发中与农民、村社集体、国企、投资商等主体进行（Land Bargains）博弈导致了“土地谈判”的广泛存在，不同的经济和社会条件导致不同的土地制度安排、土地控制权和土地收益分配模式[11]；在城市中心地区、郊区、乡村三个不同地域，地方政府主导的征地和土地开发计划会遭遇到不同形式的社会反抗，导致不同的产权博弈结果[12]。
对于“以地谋发展”模式的出路，作者建议重点推进国有土地资产经营制度和土地融资制度改革，包括探索国有土地资产经营模式、完善国有土地融资制度、借鉴台湾地区的区段征收法、有区别地试点土地财产税制度等。作者认识到土地成为经济增长“发动机”的根源在于法律赋予地方政府对土地的垄断权，后者促成了地方政府以土地启动经济增长的特殊激励结构，因此必须采取釜底抽薪的办法来改变决定政府行为的激励机制。
笔者认为，作者对“以地谋发展”模式带来的社会风险和经济风险判断准确，但在具体对策上还有待细化，原因有二。第一，现实中土地制度与财政分税制、干部考核晋升制度、区域竞争制度等制度安排互相支撑和强化，共同决定地方政府追求土地利益最大化的行为。土地制度改革必须置于国家治理体系现代化的大背景之下，以实现作者所说的“使地方政府从经营者退回到服务者的角色”。第二，改革“以地谋发展”模式的前提是必须找到城市建设融资的替代财源，这就涉及到中国的税收体制要从间接税为主向直接税为主的制度过渡。这一过程也是政府权利让渡的过程，如果改革过程太迅速将带来极大的社会风险。中国未来几年最大的战略风险就是在还没有找到替代方案之
[13]
前，就轻率抛弃“土地财政”。未来“以地谋增长”模
式的改革出路需要分区域分阶段，考虑不同群体对税收改革的承受能力，推动向直接税为主的税收体制过渡，最终实现作者所说的“使土地问题回归常态”。
3 农民土地权利的残缺：成员权集体所有制的锁定效应
本书的另一个主要贡献在于指出了：现行土地制度下农民的土地权利不仅容易受到外部行政权的侵犯，在内部也存在由成员权集体所有制带来的产权模糊和产权残缺。简单理解，成员权集体所有制就是（包括土地）村庄社区的集体资产、各项福利和其他收
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益按照平均主义的原则，在有明确边界的村庄集体成员群体内部进行分配，同时根据集体成员家庭人口的增减定期或不定期对集体资产和收入进行分配调整。在作者看来，成员权集体所有制的形成有两层根源：一是党的执政合法性、中国特色社会主义制度和基本经济制度决定了土地公有制是被锁定的，农村土地集体所有制和城市土地国有制不可修改；二是在农民的观念层面，成员权观念被强化成农民根深蒂固的东西；农民现在认可的集体所有制就是份子权，但是承认份子权最后的结果就是产权要排他就很难。
作者认为，由于成员权集体所有制妨碍了产权排（包括土地转他性功能的行使，农民完整的土地产权让权、收益权、抵押权等）也就无法实现，从而制约了农村“三块地”的经济绩效最大化。针对这一问题，现有的土地制度改革进行了探索。
首先，保持农村土地承包关系稳定并长久不变已成为承包地制度的顶层设计①。尽管部分地区还存在新增人口对重新分配承包地的压力，但整体来看，承包地的“三权分置”改革强化了经营权的权能和稳定性，相对弱化了承包权的成员资格属性，降低了集体成员对不定期重新调整承包地的预期。这一改革方向与“农二代”基本不返乡不务农的趋势相符合。湄潭等地多年的改革经验也证明，“生不增、死不减”的承包地制度会倒逼新增人口和劳动力外出谋生，通过融入城镇化和工业化而减轻对农村土地的压力[14]。
其次，在集体建设用地领域，沿海和发达地区已经进行了土地股份制的探索。作者发现，即使在农村集体土地、厂房等资产转为股权后，经济发达地区的农村集体组织内部的矛盾仍然十分突出，对于“谁是集体成员、谁不是集体成员”的界定存在争议。在最早面对这一问题的佛山市南海区，集体经济越发展壮大，分红收益越高，越可能引起处于集体边界的“争议（如外嫁女、群体”返城知青、退伍军人等）对集体土地股权的诉求。2008年，南海区启动了农村集体资产确权和股权固化改革：一方面通过“两确权”完成了对农村集体资产产权确认和农村经济组织成员身份确认，另一方面根据固定时点将全部集体资产一次性固
化到户，同时对有股权诉求的特殊人群单独进行有偿
可以看作是对成员权集体所有制的一次成功破题，主要经验是地方政府在股权固化操作中满足了“外嫁女”和其他特殊群体的股权诉求，巨额的集体土地收益为此提供了财力支撑。但是这一办法并非一劳永逸，新增“外嫁女”的集体土地股权诉求在珠三角地区仍然争议不断，在现实中对成员权纽带和资产股份制纽带的彻底分割仍然面临着农民观念层面的障碍。
最后，宅基地是农村“三块地”中成员权集体所有制影响最深刻的一个领域。作者认为，当前宅基地制度的特征是：第一，基于成员权的福利分配原则，表现为宅基地以“一户一宅”和“无偿取得”面向集体经济组织内部成员分配；第二，基于村庄边界的社区封闭性，集体成员只有宅基地的占有权和使用权，非集体经济组织成员无法通过宅基地交易和转让获得宅基地。
宅基地制度的初衷是为农村居民提供福利性的住房保障，但在高速城市化背景下这一功能定位已经与社会现实严重脱节，具体表现为：第一，东部沿海地区和城中村内的宅基地和农房的财产属性日益凸显，大量的房屋出租转让和小产权房为原住村民带来了财产性收入，甚至成为其主要收入来源；第二，在中西部内地，随着“农二代”离乡又离土的趋势不可逆，其居住需求主要由城乡结合部和城中村的租房市场来满足，内地宅基地和农房大量空置闲置。然而，无论是中央的顶层设计还是地方试点中，宅基地制度仍然立足于保障农民的成员权②。造成这一制度困境的根源就是成员权观念的固化及其带来的利益固化：宅基地财产属性的增强更是强化了农民对集体成员权制度的支持；在宅基地无法对新增人口实现“一户一宅”分配的地区，部分村民甚至将成员权作为私自扩建宅基地和住宅的合法依据。
作者认为，如果宅基地制度改革停留在保障占有权和使用权，就等于不改革；同时，宅基地成员权制度改革可以采取与承包地制度“生不增死不减”和集体建设用地股权固化同样的思路推进，即以一个时点为界，集体合法成员一次性获取均等的宅基地，新立户者有偿取得宅基地。这一方案在现实中能否行得通呢？作者在北京市郑各庄发现：村集体主导盘活宅基地实现了农民“集中上楼”，每户农户平均可分得
股权配置或货币补偿，减轻改革压力[15]。“南海经验”
①2019年《农村土地承包法》修正案规定“耕地承包期届满后再延长30年”，对全国农村土地承包经营权的确权登记工作也将在2019年年底基本完成。
②十八届三中全会后启动的宅基地制度试点改革基本放弃了探索宅基地有偿使用制度。2018年中央1号文件提出“要保障农户宅基地资格权”；2019年新修订的《土地管理法》关于宅基地的条款也维持了“一户一宅”和“户有所居”的福利分配原则；全国土地制度改革试点区之一的浙江省德清县出台的宅基地管理办法中也明确了集体成员的宅基地资格权、以户为单位的分配原则，以及宅基地根据家庭成员变动开放资格证申请等内容。
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3～4套公寓，另外为新生及合理迁入的村民预留福利房120套。即使如此，未来新出生人口、结婚进入人口以及由人口变动带来的分家仍会成为遗留问题[16]。笔者对广州市花都区朱村的调查发现：在村民回迁到集中安置区过程中，村集体采取按户一次性分配全部安置房，每户平均分得3～4套；村集体虽然不为未来集体成员预留安置房，但《村集体资产管理办法》中规定，新增集体成员可以无偿参与集体土地和物业出租出让以及政府征地补偿款的分配。这两个村庄的案（福利例反映了，集体可以以某一时点为界对宅基地房）进行“一刀切”的分配到户，但也为未来新增集体（预留福利房或其他集成员保留了无偿参与集体福利
体收入）分配的通道。在农民的成员权观念和利益如此根深蒂固的条件下，要同时实现宅基地和集体建设用地使用权固化，必定会遇到极大的难度。
作者认为，在“城乡中国”阶段，城乡互动将取代单向城市化，人口在城乡之间的对流，资本下乡的加快，乡村发展用地需求的增加，以及土地在城乡之间的配置和资本化加快都将成为常态；城乡要素配置不畅和城乡发展不平等的最大障碍是城乡二元土地制度；“城乡中国”阶段必须建立城乡土地平权的制度安排，为（资本、城市要素技术和人才）下乡和活化乡村提供便利。在农村“三块地”中，实现城乡土地平权的关键在于集体建设用地和宅基地的制度改革，即实现“集体经营性建设用地入市”和“农民对宅基地完整的用益物权”。
4.1集体经营性建设用地入市改革
长期以来，在城乡二元土地制度下，农民丧失了土地发展权和大部分土地增值收益。2019年新修订的《土地管理法》破除了集体经营性建设用地入市的法律障碍①，其意义在于“实现两种所有制土地的同地同权，这是决定中国从城乡中国阶段迈入城市中国的最重要改革，将对中国发展模式的可持续性和中国现代化的实现起决定性作用”。
事实上，集体建设用地入市的试点工作在各地已开展多年②，其促进农民增收、集体经济发展壮大和村庄福利水平改善的作用也得到了经验证实③。从长远来看，允许集体经营性建设用地入市的制度绩效在于促进城市更新、产业转型升级和城乡一体化。作者（旧村庄、认为，城市及周边地区“三旧”旧厂房、旧城镇）存量集体建设用地规模庞大，激活这部分存量能够突破制约中国经济发展的土地瓶颈，腾出产业发展和城市化的新空间：一方面可以通过改变建筑密度、容积率和完善配套设施、增加绿地面积等挖掘城市资源潜力，优化城市功能布局，另一方面可以通过淘汰落后产能，腾出空间引进档次更高的项目或者企业，就地实现产业结构的优化升级。广东等地的“三旧改造”经验证明：完善集体建设用地制度可以激发村民的积极性，将零星分散的土地集中起来统一开发，提高单位土地面积产出；通过城市更新和产业升级的村庄已经和城市连成一片，在基础设施、外在环境、产业发展上基本消除了城乡差异，实现了高质量的城乡一
4 面向“城乡中国”阶段的土地制度改革
“城乡中国”是作者近年来关于中国发展阶段的一个重要理论判断：中国的现代化进程需要经历乡土中国、城乡中国和城市中国三个阶段；在农村人口的“代际革命”的促成下，中国已经从以农为本、以土为生、以村而治、根植于土的“乡土中国”，向乡土变故土、告别过密化农业、乡村变故乡、城乡互动的“城乡中国”的转变；“城乡中国”阶段的主要任务是实现城市和乡村两个文明之间的共生、共融、共荣[17]。本书分析的另一个重要问题就是：“城乡中国”发展阶段需要什么样的土地制度来支撑城乡共融和乡村振兴的局面？
社会学家费孝通认为，在“乡土中国”的传统社会中存在着城乡之间的双向有机联系，近代以来乡村精英的流失造成了城乡关系的危机和乡村衰败[18]。中华人民共和国成立后，计划经济体制下中国长期处于“单向城市化”模式：农村的资本、劳动力和土地等要素通过一系列城乡二元制度安排向城市单向流动。改革开放以来，城乡二元土地制度支撑了高速工业化和城市化，同时也造成了农民的土地权利和城市权利的缺失，农民市民化进程滞后，乡村衰败日益加剧。
①2019年新《土地管理法》第六十三条规定：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。”
②例如，广东省政府于2003年出台《关于集体建设用地流转的通知》，2010年10月开始实施《广东省集体建设用地流转办法》，以地方立法的形式规范了全省内的集体建设用地使用权流转权。
③例如，在开展集体建设用地入市试点的佛山市南海区，2009年全区村组两级集体资产达到237亿元，村组两级用于公共事业投入为33.3亿元；2008—2012年，集体土地租金收入从22.6亿元增加到30.2亿元，村组两级分红从16.8亿元增加到26.7亿元，农民人均分红收入从2 347元增加到3 516元，
（带动城乡收入比从2.33∶1缩小到2.18∶1南海区政府提供数据）。
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体化。因此，正式的法律制度需要对已经入市的存量集体建设用地提供一个合法化渠道①，更好地促进城市更新和产业转型。
另一方面，集体经营性建设用地入市如何与现有的空间规划制度相衔接也是一个不可回避的问题。新《土地管理法》将允许入市的集体经营性建设用地限定在“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途”范围内。但对于部分增量集体建设（例如征地返回的集体留用地）用地，地方政府、规划部门和村民三方之间往往难以达成一致，造成具体地（包括地块用途和各块开发条件的“控制性详细规划”项限定性指标）频繁调整或者难以落地实施。农民参与集体土地规划条件设计的可行渠道仍需进一步探索和论证。
4.2城乡宅基地制度改革
城乡二元土地制度改革的另一个难点就是宅基地制度。作者认为，当前宅基地制度是一项“强成员权弱财产权”的产权安排，农民对宅基地享有依成员权资格无偿取得的分配权、占有权和房屋所有权，但没有收益权、出租权、抵押权和转让权。现行宅基地制度的弊端包括：现实中宅基地大量入市，与法律规定相冲突；宅基地的无偿取得和一户一宅的分配制度难以实施；宅基地的无序扩张不利于城市健康发展等。宅基地制度改革的基本方向应该是强化宅基地的财产权属性，将宅基地的用益物权扩大到占有权、使用权、收益权，使其真正成为农民的财产。
从现实来看，部分传统农区的“农二代”与宅基地的粘度在下降，为宅基地的有偿使用和退出、结余指标的流转以及村庄边界的开放创造了条件[19]。这一变迁过程与农村承包地领域的承包权和经营权逐渐分离、经营权成规模流转的过程非常相似。在可预见的未来，乡村的各项公共建设仍然有大量的用地需求，随着对乡村宅基地居住功能需求的降“农二代”低，建立宅基地有偿使用和退出机制以及赋予宅基地使用权完整的用益物权，可以盘活闲置宅基地，为乡
村振兴提供存量用地支持。
宅基地制度改革的另一个重要意义在于为以进城农民为主体的城市外来人口提供居住权保障。在农民的各项城市权利中，居住权是最基本的权利，但又是缺失最严重的[20]。在城市房价偏高的情况下，进城农民实际上是依托城乡结合部和城中村中集体建设用地和宅基地上的出租农房来解决住房问题的。但是由于法律缺失，这一租房市场长期处于“灰色地带”，地方政府随时可能依据行政决策对其进行整顿清理。
新《土地管理法》为集体经营性建设用地参与城市租赁房、廉租房、共有产权房扫清了法律障碍，但却忽略了城市范围内存量宅基地对于解决进城农民住房问题的潜力②，宅基地与集体经营性建设用地的不同权问题显化。值得注意的是，2018年启动的“利用集体建设用地建设租赁住房试点”中，一些城市在试点方案中明确宅基地在一定条件下可以参与建设租赁住房并向市场转让或出租③。下一步的宅基地制度改革，可以考虑赋予城市范围内存量宅基地使用权出租、转让、抵押等权利，调动市场力量和村集体参与建设和经营集体土地租赁房的积极性，增加原住村民的资产性收入，同时也为进城农民提供一个相对体面和稳定的居所。存量宅基地制度改革可以促进城中村农房的集中有序出租和统一经营管理，随着城中村环境的提升和政府监管成本的降低，地方政府随意驱赶外来人口、侵犯其居住权利的可能性也将变小。4.3农村土地产权交易体系的完善
最后，要补充一点作者并未详细论述的问题，即完善的农村土地产权交易体系对于城乡土地平权的保障。从各地农村承包地流转和集体建设用地入市的经验来看，由地方政府主导建立的一套完整的农（包括相关组织机构、村土地产权交易体系地方性法律和规则以及具体操作流程等）对于集体土地的权利和价值的实现至关重要④。从佛山市南海区的试验来看，保障农村集体建设用地入市的几项关键制度安排分别包括产权的登记和确权、规划、基准地价体系、
①目前，涉及农村集体经营性建设用地出让转让的条例仍在修订起草中，相关政策尚未明确可供入市的集体经营性建设用地是存量土地还是增量土地，对事实上已经入市的存量集体建设用地的合法化对于城乡一体化意义重大。
②2019年9月，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部印发的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》对于“鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”的规定中，将宅基地用途限于“发展农家乐、民宿、乡村旅游等”，以及“满足农民新增宅基地需求、村庄建设和乡村产业发展”等方面。
③例如，《广州市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案》规定：“行政村范围内2009年12月31日前形成，通过腾退、按规定在本村范围内通过调剂、综合整治等方式节余出来的空闲宅基地，在优先保障本村宅基地分配和村、镇公共设施用地后有节余的情况下，可以申请纳入利用集体建设用地建设
（试行）租赁住房试点”；《佛山市利用集体建设用地建设租赁住房管理办法》规定：“房屋租赁企业或者农村集体经济组织可利用宅基地上房屋、村民公寓或
村集体自有居住用途物业，实施统一改造……用于住房租赁”。
（1）④成都、重庆、佛山等地的土地制度改革中，地方政府的主要角色是：确定改革的次序和具体推进方案，确保改革方案与其它制度衔接并且具备可
（）操作性，对改革进行组织和社会动员；2政府作为独立第三方主体，制定和明确农地入市交易的各项规则和细节，监督土地产权交易过程公平、公开、公正
进行，确保土地增值收益真正落到农民手中。
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交易平台、土地相关的税收体系等。在成都市城乡统筹改革中，政府成立农村产权交易所，建立农村建设用地指标交易体系，动员了更多的社会资金进入农 村[21]。此外，重庆的“地票制度”、德清的集体经营性建设用地抵押融资制度、广东省农村集体资产交易平台等支撑性制度都有助于保障集体建设用地顺利入市，对于逐步实现“同地、同价、同权”的城乡一体化土地供应市场有重要作用，也为城市要素参与乡村振兴创造了条件。
在城市文明主导的全球化时代，世界级城市群集中了一国的主要资源，城乡不对等将可能更加严重。要实现城乡之间的要素互动，扭转前一阶段农村的人力、资本和土地向城市的单向集中，破除阻碍城乡要素互通的二元制度，土地制度改革还有艰巨的任务。
（1）对土地制度的分析有四方面的理论启示：产权的权利束比所有权重要，改革以来土地制度变革的主要（2）方向一直是所有权和使用权分离；有效的产权保护可以带来显著的经济绩效，例如国有土地出让制度（3）激励了城市房地产市场的投资；随着经济社会条件变迁，任何一种产权安排必然会出现缺陷，例如成（4）员权集体所有制与市场经济的不兼容；土地产权改革的长期方向应该是建立权利平等、开放的社会秩序，充分保护农民的土地权利和城市权利，最终消除城乡居民之间的身份性差别和权利不平等。
最后，将田野调查和案例研究的方法运用于经济制度分析中。田野调查可以掌握一手资料，案例分析则能深入揭示社会转型期土地制度在基层社会具体运作和变迁的逻辑。作者践行了“不调查研究就没有发言权”和“走进真实世界的经济学”的研究理念，忠实地观察、记录、分析和还原了中国土地制度的复杂现实①。
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5 结论
总的来说，本书立足于当前中国土地制度的重大现实问题，采取了“产权理论—制度分析—案例研究—政策建议”的研究路径，深入分析了土地制度的绩效、制度约束、“城乡中国”阶段的改革前景，是近年来土地制度研究领域难得的一本高质量著作。笔者认为本书的主要学术贡献有三方面：
首先，本书对土地制度与中国未来发展的判断可以用三个关键词来概括：增长、权利和市场。作者认为：改革开放以来中国土地制度的主要绩效就是充当了经济增长的“发动机”，其动力基础在于一套以地方政府为中心的激励机制。但是，这套模式在创新驱动的发展阶段面临成本过高、经济风险和社会风险剧增等带来的不可持续性，对其改革可以沿着“权利”和“市场”两个维度展开。一方面，要加强对农民权利的保护，推动集体土地的所有权和使用权“两权分离”，重点赋予农民对集体建设用地和宅基地完整的使用权、转让权和收益权，增加农民的资产性收益。另一方面，在“城乡中国”阶段，要按照“市场在资源配置中起决定性作用”的原则，全面推动城乡土地平权，形成城乡统一的建设用地市场并逐步将宅基地也纳入这一市场，为乡村振兴和乡村转移人口的市民化提供资本积累，让城市要素下乡面对一个产权明晰的经济结构，真正实现城乡共融。
其次，与新制度经济学产权理论的对话。作者
①正如作者指出：“农民心里怎么想的实际上不需要谁去代言，让农民自己说出来就是了。研究者应该做的不过是把农民怎么说的原封不动记录下
（第57页）来，这就功莫大焉，再多一点也就是分析一下农民为什么如此说、如此想而已”。
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（本文责编：张冰松）
（上接第97页）
reclamation under the background of ecological civilization construction and ecological-production-living spaces reconstruction in the new era. Taking Xiangdong District, Pingxiang City, Jiangxi Province as cases, this paper first systematically analyzed the influencing factors of temporal-spatial allocation zoning from the three dimensions of land reclamation ecological risks, the land reclamation urgency and the land reclamation suitability. And then, the temporal-spatial allocation zoning of land reclamation based on Self-organizing Feature Mapping (SOFM) neural network method were carried out. The results indicates that 1)there exists an significant spatial differences in ecological risk, urgency and suitability of land reclamation in the study area, and 2)the 140 villages in Xiangdong District could be divided into 8 zones, which were further categorized into near-term priority remediation area, near-term moderate remediation area, medium-term tightening remediation area and long-term limitation remediation area. Each area has different priorities for land reclamation. In conclusion, the temporal-spatial allocation zoning of land reclamation considering ecological risk is more reasonable. The zoning of land reclamation based on SOFM neural network is more scientific and practical because it can combine geographic and spatial attributes characteristics. There will be a new stream of thought for the study of temporal-spatial allocation zoning of land reclamation in the new period.
Key words: ecological risks; ecological-production-living spaces; “land reclamation+”; SOFM neural network; temporal-spatial allocation
（本文责编：郎海鸥）
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